深化农业审计 服务国家治理
崔德法（审计署郑州办）
我国是农业大国，农民占总人口的百分之七十以上。农业是国民经济的基础，“三农”的重要性引起各方关注，农业兴则天下兴，农民富则天下富，农村安则天下安。党的十七大提出：解决好“三农”问题事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重，坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农业基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。因此，农业审计是落实党中央国务院的农业战略部署、维护国家粮食安全的重要举措，是审计发挥“免疫系统”功能，服务国家治理得重要方面。下面笔者结合农业审计的特点，对如何深化农业审计提出几点粗浅的见解。
一、农业审计的主要特点
一是审计项目的政策性强。“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，党中央高度重视，实施了一系列强农惠农政策。农业审计可以说是一种政策性评估，每个专项资金的出台都有着很强的政策背景，每个审计人员必须对政策的来龙去脉搞清楚，唯有如此，我们才能在审计中把握住政策精髓和实质，去客观公正的去评价政策的实施效果。同时发现政策执行中出现的偏差，以及体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，进而从体制、机制、制度等方面提出改进和完善意见，为制定农业农村经济发展宏观政策提供参考依据，更好推动农业农村经济发展方式转变政策措施的贯彻落实。
二是审计项目的要求高。农业资金“小而散”，包括农业综合开发资金、扶贫资金、种粮补贴资金等，其资金量大，涉及范围广，但要求审计人员从大处着眼、从小着手，能从一些小问题中发现政策层面的问题，认真细致的去分析，哪些是由于政策不完善造成的，哪些是由于政策执行不到位造成的，应该采取哪些有效措施去解决这些问题。因此，农业审计要求我们提取切实可行的审计建议，保证涉农资金的安全完整，提高涉农资金的使用效益，促进涉农政策的落实到位，发挥农业审计服务国家治理的作用。按照温家宝总理关于“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，对涉农资金的运用、项目建设管理、政策落实情况进行全方位的审计跟进，做到“跟紧”、“跟深”、“跟全”，及时发现农业农村经济发展方式转变中出现的各种问题和风险，提出改进的宏观政策建议，切实发挥审计“免疫系统”的功能。
三是资金分散，点多、面广、线长。涉农资金在分配、管理、使用中存在层次多（中央、省、地、县、乡五级）、部门多（农业、水利、国土等部门）、资金类别多、项目多、资金散等特点，单个问题的违规金额较小，有些问题紧有几万元的金额，与金融、企业和投资审计中上亿元的问题金额相比，简直不可同日而语。以资金类别为例，主要包括：农村社会保障资金，包括新型农村社会养老保险基金、新型农村合作医疗基金、农村居民最低生活保障资金、农村医疗救助资金和农村五保供养资金等；农村公共事业资金，包括农业科研推广专项资金、公共卫生服务专项资金、中小学校校舍安全工程专项资金等；农业基础设施建设资金，包括病险水库除险加固专项资金、农业综合开发专项资金、新增千亿斤粮食生产能力建设专项资金、中低产田改造专项资金、现代农业专项资金等；支持粮食生产的专项资金，包括种粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴等。
四是需要较高的审计艺术。为什么要说需要较高的审计艺术这个问题，是因为农业审计常常需要和乡、村等基层的领导干部和工作人员、以及广大的老百姓打交道，这就需要审计人员不单单熟悉国家的法律法规，更要懂得和人打交道的一些技巧和艺术。如检查粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴以及给受灾群众的救灾补助等资金，我们要落实资金到位情况就必须深入农户进行调查核实，被戏称为“走村串户”行动。一些农户对审计人员有较大的戒备心理，有些情况不愿如实讲明，审计人员可以先和他们聊一聊收成情况、家庭成员等话题，以便拉近彼此的距离消除戒备，然后再询问审计需要了解的问题，这样才可能得到最真实、最全面的审计所需的情况。
二、深化农业审计的几点思考
（一）项目立项计划阶段。
一是建立健全与相关主管部门的沟通协调和信息共享机制。应积极主动的和财政、发改委、农业、林业和水利等主管部门建立正常的沟通机制，对每年资金的投入方向和重点、投资规模有个整体上的概念，并在适当的时机邀请有关部门的专家对某个行业或某类资金进行讲解，使每个审计人员对项目的立项管理、资金投入使用和总结验收有着清晰而深刻的认识，为审计项目的顺利和高效的完成奠定基础。
二是建立项目调研储备机制。积极主动的进行项目储备，首先，要对国家的宏观政策进行重点地研究，对国家当前农业工作的重点方向和资金安排有着较为深入的了解；其次，通过审计调研、座谈等方式深入了解本省的情况，重点了解本省本地区各类资金重点投向和资金分布情况；最后，要对审计项目政策中存在体制机制问题以及资金管理使用存在的问题和审计路径有着清晰的认识。
三是增强项目安排的连续性。项目安排中一致存在连续性不强的问题，如2009年为农业综合开发项目、2010年为农业基础设施项目、2011现代农业生产发展项目，基本上是每年打一个山头换一个地方，不利于对某个专项资金的全面了解和分析，不利于建立和积累审计资料库，不利于培养专业的审计队伍，审计质量难以保证，也增加了审计风险。
（二）项目现场实施阶段。
一是科学合理的配备各审计组人员。审计小组人员的配备的合理性和科学性问题一直困扰着各级审计机关，在目前审计时间紧，任务重的情况下显得更为突出。如果不能合理的配备审计组成员，势必将严重影响审计的质量，不能有效地化解审计风险。审计组人员的较为合理的团队组合为：从年龄上分，有年长者与年轻人，将年长者的沉稳与年轻人的朝气有机结合；从工作经验分，有经验丰富者与经验不多者，将有效的审计经验与不拘一格的审计思路有机结合；从专业背景分，有财经类专业与工程类专业，将财务审计与工程审计有机结合。此外，在组成审计组时还要注意性格、人际关系等因素，以便于审计组在和谐融洽的氛围中开展工作，提高工作效率。
二是加大对工程量的审核力度。审计组应进一步加大对工程量的审核力度，经过多年的审计，农业审计中单纯的财务违规违纪问题总体呈现下降和隐蔽的特点，虚报工程量转移资金是通常的手法之一。所以，审计组对一些比较容易核实的工程要采取一些有力的手段，如打孔取样、GPS测量等方式对工程量进行测算核实，这样可以发现一些高估冒算骗取财政资金甚至违法犯罪的案件线索。
三是严格落实审计实施方案。现在无论是农业项目审计还其他项目审计，普遍存在审计人员不学习、不研究审计实施方案的问题。事实上，无论是工作方案还是实施方案都是此次审计主要目的和主要思路的集中体现，只有搞好方案的规定动作才有可能取得较大的审计成果。由于涉案金额、涉案人员级别难以达到出要情的标准，所以农业审计出要目也就成了现实选择，从这方面讲完成规定动作也十分必要。这样讲的意思并不反对大家根据各地的实际情况开展工作，应该在完成规定动作的前提下在发挥各自的专长，搞一些有特色的东西出来。
（三）项目汇总提炼阶段。
一是加大审计信息和专题报告的撰写。在汇总阶段，不仅单单是对有关问题的简单归类加总，而要在对这些问题产生根源深入剖析的基础上，发现体制、机制和制度上的问题。因此，要针对性地对重大政策贯彻落实、重大项目决策建设运行过程中出现的制度不完善、管理不健全的问题予以审计和揭示，并深入分析产生问题的原因，提出有针对性的解决办法和建议，以审计信息或专题报告形式上报，及时将审计成果转化为服务政府决策的信息，从而在更高层次发挥审计的作用。
二是加大与对口业务司的沟通联系。实际上与业务司沟通从审计项目的一开始，这项工作一直都在进行，为什么在报告的汇总阶段又要提出来呢？因为，在报告和信息的起草都要与对口业务要求相一致，问题反映的角度、时间点的起止、叙述的繁简程度等很多细节问题都要充分沟通，只有如此才能做到有的放矢，少做些“无用功”。
三是督促被审计单位对审计问题的整改。国家审计已从传统的查错纠弊型审计向国家治理型审计的转变，这就给我们每个审计人员提出了更高的素质要求。要求我们每个审计人员不仅要查出违法违规的财经问题和重大的违法违纪案件线索，还要充分发挥审计的“免疫系统”功能，为被审计单位建章立制提高自身“免疫力”，为审计领域献言献策提高政策的“完美度”。要实现上述审计目标，不仅仅在于发现和揭示的审计问题，而是要解决问题。因此，作为经济监督的审计部门，解决审计问题的最好方式就是提出可操作性和针对性地审计意见和建议，并督促被审计单位整改落实到位。（崔德法）
一、农业审计的主要特点
一是审计项目的政策性强。“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，党中央高度重视，实施了一系列强农惠农政策。农业审计可以说是一种政策性评估，每个专项资金的出台都有着很强的政策背景，每个审计人员必须对政策的来龙去脉搞清楚，唯有如此，我们才能在审计中把握住政策精髓和实质，去客观公正的去评价政策的实施效果。同时发现政策执行中出现的偏差，以及体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，进而从体制、机制、制度等方面提出改进和完善意见，为制定农业农村经济发展宏观政策提供参考依据，更好推动农业农村经济发展方式转变政策措施的贯彻落实。
二是审计项目的要求高。农业资金“小而散”，包括农业综合开发资金、扶贫资金、种粮补贴资金等，其资金量大，涉及范围广，但要求审计人员从大处着眼、从小着手，能从一些小问题中发现政策层面的问题，认真细致的去分析，哪些是由于政策不完善造成的，哪些是由于政策执行不到位造成的，应该采取哪些有效措施去解决这些问题。因此，农业审计要求我们提取切实可行的审计建议，保证涉农资金的安全完整，提高涉农资金的使用效益，促进涉农政策的落实到位，发挥农业审计服务国家治理的作用。按照温家宝总理关于“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，对涉农资金的运用、项目建设管理、政策落实情况进行全方位的审计跟进，做到“跟紧”、“跟深”、“跟全”，及时发现农业农村经济发展方式转变中出现的各种问题和风险，提出改进的宏观政策建议，切实发挥审计“免疫系统”的功能。
三是资金分散，点多、面广、线长。涉农资金在分配、管理、使用中存在层次多（中央、省、地、县、乡五级）、部门多（农业、水利、国土等部门）、资金类别多、项目多、资金散等特点，单个问题的违规金额较小，有些问题紧有几万元的金额，与金融、企业和投资审计中上亿元的问题金额相比，简直不可同日而语。以资金类别为例，主要包括：农村社会保障资金，包括新型农村社会养老保险基金、新型农村合作医疗基金、农村居民最低生活保障资金、农村医疗救助资金和农村五保供养资金等；农村公共事业资金，包括农业科研推广专项资金、公共卫生服务专项资金、中小学校校舍安全工程专项资金等；农业基础设施建设资金，包括病险水库除险加固专项资金、农业综合开发专项资金、新增千亿斤粮食生产能力建设专项资金、中低产田改造专项资金、现代农业专项资金等；支持粮食生产的专项资金，包括种粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴等。
四是需要较高的审计艺术。为什么要说需要较高的审计艺术这个问题，是因为农业审计常常需要和乡、村等基层的领导干部和工作人员、以及广大的老百姓打交道，这就需要审计人员不单单熟悉国家的法律法规，更要懂得和人打交道的一些技巧和艺术。如检查粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴以及给受灾群众的救灾补助等资金，我们要落实资金到位情况就必须深入农户进行调查核实，被戏称为“走村串户”行动。一些农户对审计人员有较大的戒备心理，有些情况不愿如实讲明，审计人员可以先和他们聊一聊收成情况、家庭成员等话题，以便拉近彼此的距离消除戒备，然后再询问审计需要了解的问题，这样才可能得到最真实、最全面的审计所需的情况。
二、深化农业审计的几点思考
（一）项目立项计划阶段。
一是建立健全与相关主管部门的沟通协调和信息共享机制。应积极主动的和财政、发改委、农业、林业和水利等主管部门建立正常的沟通机制，对每年资金的投入方向和重点、投资规模有个整体上的概念，并在适当的时机邀请有关部门的专家对某个行业或某类资金进行讲解，使每个审计人员对项目的立项管理、资金投入使用和总结验收有着清晰而深刻的认识，为审计项目的顺利和高效的完成奠定基础。
二是建立项目调研储备机制。积极主动的进行项目储备，首先，要对国家的宏观政策进行重点地研究，对国家当前农业工作的重点方向和资金安排有着较为深入的了解；其次，通过审计调研、座谈等方式深入了解本省的情况，重点了解本省本地区各类资金重点投向和资金分布情况；最后，要对审计项目政策中存在体制机制问题以及资金管理使用存在的问题和审计路径有着清晰的认识。
三是增强项目安排的连续性。项目安排中一致存在连续性不强的问题，如2009年为农业综合开发项目、2010年为农业基础设施项目、2011现代农业生产发展项目，基本上是每年打一个山头换一个地方，不利于对某个专项资金的全面了解和分析，不利于建立和积累审计资料库，不利于培养专业的审计队伍，审计质量难以保证，也增加了审计风险。
（二）项目现场实施阶段。
一是科学合理的配备各审计组人员。审计小组人员的配备的合理性和科学性问题一直困扰着各级审计机关，在目前审计时间紧，任务重的情况下显得更为突出。如果不能合理的配备审计组成员，势必将严重影响审计的质量，不能有效地化解审计风险。审计组人员的较为合理的团队组合为：从年龄上分，有年长者与年轻人，将年长者的沉稳与年轻人的朝气有机结合；从工作经验分，有经验丰富者与经验不多者，将有效的审计经验与不拘一格的审计思路有机结合；从专业背景分，有财经类专业与工程类专业，将财务审计与工程审计有机结合。此外，在组成审计组时还要注意性格、人际关系等因素，以便于审计组在和谐融洽的氛围中开展工作，提高工作效率。
二是加大对工程量的审核力度。审计组应进一步加大对工程量的审核力度，经过多年的审计，农业审计中单纯的财务违规违纪问题总体呈现下降和隐蔽的特点，虚报工程量转移资金是通常的手法之一。所以，审计组对一些比较容易核实的工程要采取一些有力的手段，如打孔取样、GPS测量等方式对工程量进行测算核实，这样可以发现一些高估冒算骗取财政资金甚至违法犯罪的案件线索。
三是严格落实审计实施方案。现在无论是农业项目审计还其他项目审计，普遍存在审计人员不学习、不研究审计实施方案的问题。事实上，无论是工作方案还是实施方案都是此次审计主要目的和主要思路的集中体现，只有搞好方案的规定动作才有可能取得较大的审计成果。由于涉案金额、涉案人员级别难以达到出要情的标准，所以农业审计出要目也就成了现实选择，从这方面讲完成规定动作也十分必要。这样讲的意思并不反对大家根据各地的实际情况开展工作，应该在完成规定动作的前提下在发挥各自的专长，搞一些有特色的东西出来。
（三）项目汇总提炼阶段。
一是加大审计信息和专题报告的撰写。在汇总阶段，不仅单单是对有关问题的简单归类加总，而要在对这些问题产生根源深入剖析的基础上，发现体制、机制和制度上的问题。因此，要针对性地对重大政策贯彻落实、重大项目决策建设运行过程中出现的制度不完善、管理不健全的问题予以审计和揭示，并深入分析产生问题的原因，提出有针对性的解决办法和建议，以审计信息或专题报告形式上报，及时将审计成果转化为服务政府决策的信息，从而在更高层次发挥审计的作用。
二是加大与对口业务司的沟通联系。实际上与业务司沟通从审计项目的一开始，这项工作一直都在进行，为什么在报告的汇总阶段又要提出来呢？因为，在报告和信息的起草都要与对口业务要求相一致，问题反映的角度、时间点的起止、叙述的繁简程度等很多细节问题都要充分沟通，只有如此才能做到有的放矢，少做些“无用功”。
三是督促被审计单位对审计问题的整改。国家审计已从传统的查错纠弊型审计向国家治理型审计的转变，这就给我们每个审计人员提出了更高的素质要求。要求我们每个审计人员不仅要查出违法违规的财经问题和重大的违法违纪案件线索，还要充分发挥审计的“免疫系统”功能，为被审计单位建章立制提高自身“免疫力”，为审计领域献言献策提高政策的“完美度”。要实现上述审计目标，不仅仅在于发现和揭示的审计问题，而是要解决问题。因此，作为经济监督的审计部门，解决审计问题的最好方式就是提出可操作性和针对性地审计意见和建议，并督促被审计单位整改落实到位。（崔德法）
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