公共财政支出绩效审计初探
金玉洁(审计署兰州办)
【发布时间:2012年07月02日】
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    随着我国市场经济的发展与社会生产力水平不断提高,地方财政支出规模不断扩大,如何提高地方财政支出的管理水平,使有限的资金产生最大的经济效益,开展财政支出绩效审计显得尤为重要,因此,建立科学的公共财政支出绩效审计体系既有外在基础、也有内在要求。地方财政支出绩效审计不仅对加强地方政府支出行为约束与激励、促进地方财政管理职能的转变和管理水平提高有着积极作用,而且对及时关注地方财政支出管理中存在的问题(如预算约束软化、支出监督缺乏、项目安排失控、投资绩效低下等),形成各方共同参与、努力改善财政支出管理观念陈旧、管理方式落后的局面有着推动作用。

    一、公共财政支出绩效审计理论起源与概念界定

    (一)理论起源。

    1.受托经济责任与审计。
    审计基本理论认为,受托经济责任关系的存在是审计产生的重要条件或首要前提。受托经济责任也是政府绩效审计产生和发展的理论基础。政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,在资源稀缺普遍存在的情况下,对公共资源的所有者――公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。促进受托经济责任的有效履行是政府绩效审计的最终目标。

    2.新公共管理理论。
    新公共管理运动改革的取向是公共服务社会化、责任机制、分权化管理、结果为本、顾客导向等。新公共管理主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务的产出,即重视公共服务的绩效,在公共服务中引入强制性竞争投标机制,签订绩效合同,强调优质服务,即在追求节约、效率的同时更关注质量,强调经济、效率与效果理念贯穿政府行为中,为绩效审计产生、发展、壮大提供更深厚的理论基础。

    (二)概念界定。

    首先,根据世界审计组织的审计准则规定,“绩效审计是经济性、效率性和效果性审计,它包括:(1)根据健全的管理原则与实施以及管理政策,审计管理活动的经济性;(2)对被审计的单位,审计其人力、财力和其他资源的利用效率;(3)对被审计单位,根据其目标完成情况,审计其业绩效益,并根据原来预期的影响,审计其活动的真实影响。具体到我国情况,政府绩效审计是国家审计机关和审计人员根据我国相关法律、法规的授权,通过收集、分析、评价审计证据,客观、系统地对政府及其各部门及其他使用财政性资金单位履行职能的经济性、效率性、效果性进行审计,分析评价其公共资源的使用效率,提出改进建议,以提高政府工作绩效的一种审计监督活动。从以上定义不难看出:绩效审计的出发点主要是资金的流出,而我国绩效审计的范围可以归结为两个大类:(1)财政性资金(或称公共资金)支出。其主要形式有:行政事业单位的经费支出;国家投资建设项目;其他各种专项公共资金的使用;国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。(2)国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。对国有大中型企业的经济效益审计是我国经济效益审计工作开展得比较早的领域。

    其次,财政支出绩效审计是绩效审计的分支与细化,是指为审查、评价政府为满足社会公共需要而运用财政资金进行资源配置活动的经济性、效率性、效果性及其公平性。其基本内涵是审查政府财政资源配置的合理性和财政资源运用的有效性,也就是审查财政资源配置与运用的效率。其目的是促进政府各有关部门合理、节约使用财政资金,提高财政资金使用绩效。

    二、我国公共财政支出绩效审计的不足与对策

    (一)我国公共财政支出绩效审计的不足之处

    1.法律缺失。
    我国法律环境的不完善严重制约了财政支出绩效审计的发展。纵观西方各国绩效审计发展,出台有关法律法规是进行绩效审计的必要手段和前提。我国的《审计法》等法律文件中均提到了对审计对象开展绩效审计,但是这些审计准则和规范主要是针对真实性、合规性审计,真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立,如类似于美国《绩效成果法》、澳大利亚《国家审计署绩效审计手册》、《绩效审计业务指南》等的全国性法律及相关制度。另外,绩效审计规范体系的不健全一方面使得政府绩效审计的结果缺乏权威性,另一方面使得政府绩效审计工作无章可循,成为提升审计质量的瓶颈。对于政府公共部门的绩效标准,目前尚没有一个明确的规范。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,是衡量经济效益优劣的尺度,是审计人员分析、提出审计意见、做出审计结论的依据。对绩效的评价无据可依,无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。缺乏绩效审计法律规范是制约政府绩效审计活动在我国开展的关键因素,建立健全政府绩效审计法规体系是当务之急。

    2.体制弊端。
    首先,我国公共财政体制尚不健全,预算管理不规范。在编制部门预算时存在:预算内容的不完整,有些项目未纳入部门预算,即大量财政性资金并没有真正纳入政府财政预算范围,脱离审计监督范围;部门预算在实行上仍然沿袭“基数加增长”的方式。这种增量预算法不能充分考虑影响预算收支规模及其他变动的诸多因素,使原有不合理的财政供给范围和支出结构继续发生,降低地方财政资金的配置效率;预算编制时间短,预算数据的确定往往缺乏科学论证而使得预算过于简单粗糙或笼统,形成了所谓的“豆腐预算”;部门预算的透明度与公开度差,地方政府的预、决算草案仍是密级政府文件。这些财政体制问题直接影响审计部门的工作效率。财政支出绩效考评机制和公共财政的绩效预算机制的缺失也使审计人员全面实施财政支出绩效审计缺乏可操作的平台。

    其次,我国现行的审计模式是制约财政支出绩效审计的根本性因素。我国的审计模式是行政审计模式,国家审计署隶属于国务院,地方审计机关实行上级审计机关的业务领导管理与同级地方政府组织管理的双重领导体制。审计机关直接受本级政府行政首长领导,履行职责所必需的经费列入财政预算,由本级人民政府予以保证。这种审计体制限制了绩效审计对政府各部门公共资金使用进行深入的监督,限制了审计机关审计职责和工作重点从财务审计向绩效审计的全面转移,限制了审计监督与人大立法监督的深入结合。

    3.认识与技术不足。
    首先,对政府绩效审计的重要性认识不足。政府部门和非赢利组织机构虽然一般不直接从事经营性服务活动,但它所开展的工作或所从事的事业都直接或间接地服务于上层建筑和人民生活。政府部门和非盈利组织机构的任何一项决策失误和工作失职都会造成某一行业或部门乃至国民经济整体建设的不协调和难以估量的经济损失;其工作效率的高低、效果的好坏直接或间接地制约着国民经济建设的发展速度和效益水平的高低,进而影响一国财政收入和支出水平。因而对政府部门和非盈利组织机构进行绩效审计是非常必要的。

    其次,我国审计队伍专业性水平不高。财政支出绩效审计范围广泛,审计标准、方法多样,审计结论具有建设性等,所以实施财政支出绩效审计,要求审计人员具有较广泛的知识面,包括丰富的管理知识和法律知识;较高的审计技术水平;较高的专业水平;较高的理解能力、分析能力、判断能力以及创造性思维能力。目前,我国审计机关人员素质良莠不齐,很难保证财政支出绩效审计业务与审计质量在全国范围内有效开展。

    最后,审计技术和审计方法手段单一。财政支出绩效审计主要是对被审计单位或项目的经济性、效率性和效果性进行审查,由于审计对象的千差万别及其内容的广泛和复杂,因此财政支出绩效审计的开展具有较高的技术要求和技术难度。目前我国财政支出绩效审计的技术和方法单一,基本上是采用简单的数字对比分析方法,审计的科技含量和知识含量较低。信息化程度不高,手段比较落后,计算机辅助审计业务开展范围很窄,特别是市县一级审计机关,其审计技能、审计必备的硬件等投入都亟需加强。

    4.社会传统思维及处事方式的影响。
    在人情重于法制的社会文化环境中,必然造成绩效审计取证的难度。审计证据的收集涉及被审计单位收入、支出、资源、资产方面的财务资料、组织架构、经营活动等,在审计人员难于收集到足够的审计证据,审计人员必须采取其他方式获取间接证据或者自己建立有效的证据,从而给绩效审计增加难度。尤其是绩效审计许多方面不具备“硬性”评价标准时,绩效审计取证困难,直接影响了审计结果的公证性。

    (二)加强我国公共财政支出绩效审计的路径。

    1.改革现行审计体制。
    我国的政治体制决定了我国的审计体制为行政型审计模式,这是根本不同于国外的。而目前的审计体制却很大程度上阻碍了政府绩效审计的发展,改革是必然的。国家审计机关作为政府绩效审计的主体,它是专职机构,应独立于权力机关,即保持其自身独立性。将行政型审计体制转变为立法型审计体制,在各级人民代表大会下设立审计院,直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责。这样,审计机关与政府行政机构完全剥离,审计机关作为独立的受托责任人――人民代表大会的委托者,对被监督者――各级政府部门的经济活动进行监督,理顺委托者、独立经济监督者和公共财产管理责任承担者(政府)之间的关系,真正体现政府绩效审计“政府花钱,人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则,改变现行审计体制的内部监督色彩,彻底摆脱政府行政行为的影响,使政府绩效审计成为真正意义上的外部监督。

    2.加快构建科学的财政支出绩效审计体系。
    财政支出绩效审计质量的好坏,对社会影响的大小,受被审计单位及相关单位的重视程度等取决于审计的方法、评价指标或评价标准是否得到社会的公认。
    绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则,如美国政府审计准则俗称黄皮书的第六章为绩效审计工作准则,第七章为绩效审计报告准则。加拿大有《绩效审计工作指南》其中规定了绩效审计的内涵、基本特性、工作规范并介绍了审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国目前尚无绩效审计准则及工作指南,因此建议从速制订绩效审计准则,明确界定政府绩效审计的内涵、范围、目标、工作规范、主要审计对象以及审计部门实施政府绩效审计所做出的意见应达到的要求。

    3.大力推进审计公告制度。
    绩效审计和审计公告制度是不可分离的两种审计现象,绩效审计主要是揭露损失浪费、财政支出效率低下、管理混乱等问题,绩效审计结果若不能以适当方式向社会和媒体公开,其审计影响力将大大减低,甚至得不到被审单位和相关部门的重视。审计公告形式是审计部门把效益审计结果和审计处理的权力交给了社会,交给了人民群众。使被审计单位和相关部门自动接受公众和舆论的监督,真正发挥了效益审计的威力。这样做也符合国际惯例,使国家审计向社会公开、公平和透明,同样也使审计机关和审计人员在行使审计这个公权力的时候有所压力。

    4.加强审计人员素质及拓宽审计方法多样性。
    开展财政预算资金绩效审计不仅要求审计人员要具有完备的专业知识和相应的技能,还要有自觉的法制意识,以及相当的政策理论水平和管理水平。因此,在绩效审计人员队伍建设上,我们必须改善人员结构,转变绩效审计观念,提高审计人员素质。首先,提高对绩效审计的认识,转变审计观念。要转变观念,必须走出财政支出效益审计的认识误区。如:财政支出效益审计的基本职能是评价;财政支出效益审计比财务收支审计来得简单等。其次,加强职业道德教育,提高审计人员的政治素质。要通过多种手段对人员进行职业道德教育,明确其职责及职业道德,使广大审计人员树立正确的世界观、人生观、价值观,自觉抵制腐朽思想的侵蚀。加强廉政建设,完善审计机关内部的监督制约机制,增强审计人员的自律意识和责任意识,使其具备较高的政治觉悟和良好的职业道德,以适应财政支出政府绩效审计的要求。再次,应制定审计人员持续再教育计划,使审计人员始终接触到新鲜知识。并制定连续的培训计划,保证审计人员能运用最新的审计方法。同时结合某一领域或行业进行定期培训和事前培训。培训的内容不仅要有国内外绩效审计理论研究成果,还要重点突出审计实务的培训,着重扩展审计人员的思路,树立和培养创新意识和创新能力。最后,要创新审计方法,在具体操作手段上,除运用传统的财政财务收支审计方法外,还要综合运用各种统计和数学方法生产经营和行政管理方法、成本效益分析方法、项目评估方法和投入产出分析方法等。(金玉洁)
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