浅析国家审计在国家治理中的自我定位
史旋(审计署武汉办)
【发布时间:2012年07月02日】
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    当前,我国正在中国特色社会主义的道路上探索前进,捍卫国家和人民利益、维护科学发展、确保长治久安,实现中华民族伟大复兴的战略意图必须通过国家治理来完成。这已成为当今中国最主要的潮流。时代潮流浩浩汤汤,时代每前进一步,国家审计要保持在时代的水平上,自我定位就必须前进一步。
    
    一、明确国家治理与国家审计的含义
    
    什么是治理?治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的制度和规则,也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排。
    
    国家治理近年来已经被提上国家和社会的最高议程。国家治理不是指单纯国家机构运行系统的权力划分,而是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用,相互依赖,相互配合的一种正式和非正式的制度安排。更明白地讲,国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统,提高人类社会系统运行的有效性,以此保障国家和人民的整体利益,实现长治久安。
    
    国家治理的主体有政府、公民和其他非政府组织。这些主体以不同的方式参与其中,并在不同层面发挥着作用。政府管理协调,市场配置,公民社会自治,中央和地方,区域间的互动是国家治理的机制。责任、透明、民主、合法性和公平公正应当是国家治理的理念。而国家治理的目标则是社会公平正义、和谐稳定,国家繁荣发展,人民利益获得保障和提高。
    
    国家代表人民意志行使权力、承担责任。通过法律和制度等手段,国家配置、管理并使用公共资源、公共财政和公有资产。而国家审计则是由专门的机关对国家权力的行使和责任的履行进行的监督。国家审计是国家治理大系统内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分,是依法用权力监督制约权力的行为。《世界审计组织战略规划(2011—2016)》中,明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力,以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
    
    二、明确国家审计与国家治理的关系
    
    宪法规定,国家审计是国家进行经济监督的机关。国家审计的自我定位,应当以有效服务国家治理为核心,应服从和适应国家治理的总体要求。国家审计在国家治理中有着重要的地位和作用,是国家治理的重要组成部分,是国家治理系统中履行监督控制职责的免疫系统。通过依法用权力制约权力,国家审计对国家权力运行实施监督和约束,使其服务于国家治理的大局。
    
    为了完善国家治理,国家审计充分发挥“免疫系统”功能,有效维护国家安全,建立问责机制、制约权力运行并遏制权力腐败,维护法律和社会秩序,推进公平正义,促进科学发展。通过发现并促进问题整改,国家审计保障各项治理措施落到实处,促进国家权力部门守法守纪守规尽责。国家审计监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况,查核相关资料,以事实为依据,独立地监督和评估国家经济社会运行状况以及公共权力机构行使权力的效率、效果和效益,切实服务国家治理,充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。
    
    国家治理要求国家审计成为维护国家利益与人民利益的积极实践者和政府监督问责系统的主要子系统。这就使得加强对财政资金、国家资产、政府活动、党政领导干部等内容的监督成为国家审计的主要内容,使国家审计不仅履行监督、问责的职责,也承担着建言献策、咨询评估等职能,从而日益成为国家治理的不可或缺的组成部分。
    
    国家治理的完善需要改善国家审计环境,提高国家审计效力。而完善国家治理又成为国家审计不断前进的内生动力。同时,国家审计随着政治经济社会的变化而不断革新,最终使国家治理发生实质性变革,推动国家治理框架的重构,与国家审计互相促进、共同发展提高。为了准确把握发展规律和推动科学发展,国家审计必须在国家治理中进行准确和清晰的自我定位。
    
    三、明确国家审计在国家治理中的自我定位
    
    作为国家基本政治制度的重要组成部分,国家审计理应通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,不断完善国家治理,实现国家可持续的科学发展。
    
    (一)国家审计应当成为推进民主法治、依法监督制约权力运行的重要手段。民主与法治都是国家治理在政治制度上的优化选择。在现代社会中,政府根据人民赋予的权力进行国家治理,而国家审计则适应民主政治的要求、确保政府切实履责和承担责任。当社会失去了共同的价值标准、道德体系和法律依据,国家权力得不到有效的控制和制约,国家政权必将走向灭亡。马克思主义国家学说已经警示人们,要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具才能有效实现国家职能,这就必须建立起有效的权力配置和监督制约机制,使各项权力处于依法合理地运行。通过宪法赋予的权力,国家审计执行法定的监督、揭示和评价等职能,将政府机构和官员的权力约束在法定范围内,让权力在公平正义的监督下运行,充分发挥自身预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,依法对权力运行进行监督和制约,从而推动实现国家“善治”。
    
    自党政领导干部经济责任审计实行以来,国家审计肯定的正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部得到表扬和提拔,国家审计认定不能正确行使权力的领导干部依法受到了处理。国家审计激浊扬清、拒腐防变的“免疫系统”功能成为依法监督制约权力运行的重要手段。
    
    (二)国家审计应当成为维护民生、和谐社会和反腐倡廉的有效措施。经济,即经世济民。国家的善治能够促使民生问题的妥善解决,从而树立政府公信力。长期以来,国家审计以维护人民群众利益和促进经济社会科学发展作为根本目标,为推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会勤勉尽责,始终把贯彻国家民生政策措施作为己任,高度关注涉及人民群众切身利益的问题。在促进国家增收节支的同时,国家审计推动各项惠民政策和资金切实发挥作用。
    
    国家审计的独立性、如实揭露发现的问题的及时性和有效性以及依法按时对财政财务收支的检查监督,克制了运用公共权力谋取私人利益的行为,推进了反腐倡廉建设。同时,国家审计提出建议和意见,促进整改,不断规范和制约权力运行、维护和改善经济社会秩序,最大程度地反腐倡廉,维护了公平正义。国家审计切实履行对财政资金的管理、分配和使用,国家重点工程建设、国有土地出让和置换和国有矿产资源开采和受让等方面的监督检查,始终把查处重大违法违纪案件、促进廉政建设作为重要职责,促使重大违法违规问题得到处理。
    
    (三)国家审计应成为促进权力运行公开透明的重要力量。科学技术的发展、经济社会演进以及人类生产和生活行为的进步,在带给国家和人民活力与丰富物质文化的同时,也“随赠”了诸多社会问题,如收入分配和城乡区域发展差距拉大和社会保障体系亟待健全等。同时,社会力量的弱化,更助长了这些问题的累积演进和不可调和,与之对应的是政府公信力的削弱。公众参与国家治理,已是大势所趋,也是国家民主与法制建设的重要路径。
    
    国家审计以其法定独立的话语权,提供真实、全面和公正的信息,推动权力运行的公开透明,引导社会公众理性面对、分析和判断,从而有效地防范、规避和化解问题。同时,国家审计真实全面准确地反映权力运行情况,让公众看到政府的真诚和阳光施政的努力,督促政府直面问题和错误、勇于担当责任,从而强化政府的公信力,实现国家治理与公众参与的有效协同。在国家治理和公众参与的基础上,国家审计才能发挥服务国家治理科学发展的“免疫系统”功能,促进中国特色社会主义事业的欣欣向荣。(史旋)
    
    参考文献:
    [1]全球治理委员会,《我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社,1995年。
    [2]刘家义,国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话,,《中国审计》2011年第15期。
    [3]俞可平,国家治理评估:中国与世界,中央编译出版社,2009年。
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