浅谈养老保险转轨成本的成因及化解途径
王军江(审计署沈阳办)
【发布时间:2012年06月25日】
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    改革开放以来,我国企业职工基本养老保险制度不断完善,养老保险事业迅猛发展,保险覆盖面不断扩大,受益人群越来越广,对保障企业离退休人员基本生活及维护社会稳定发挥了重要作用。1997年,国务院印发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,在全国建立统一的企业职工基本养老保险制度,实现“现收现付制”向“统账结合制”的转变。

    一、养老保险转轨成本的成因

    养老保险转轨成本是“现收现付制”向“统账结合制”转轨后养老保险隐性债务的显性化。我国在现收现付制度下积累的养老保险隐性债务可分解为“老人”(1997年国务院文件实施前离退休)的养老保险隐性债务和“中人”(1997年国务院文件实施前参加工作,实施后退休)的养老保险隐性债务两部分。“老人”养老保险隐性债务产生的原因是,“老人”工作期间所创造的大部分产值都形成了国家固定资产,而国家并没有为“老人”建立养老基金储备,而是希望通过下一代的缴费来实现代际间的自动赡养,这就形成了政府对“老人”养老保险的隐性债务。“中人”养老保险隐性债务产生的原因是,转轨前“中人”按“现收现付制”缴纳的费用,全部用于同代退休职工养老金的支付,相应的“中人”也就获得了退休后得到下一代在职职工赡养的权利,这就形成了“中人”的养老保险隐性债务。与“统账结合制”相比,“老人”与“中人”的养老保险隐性债务,可以看成是将“老人”和“中人”过去的工作年限视同缴费年限所得到的个人账户补偿金及利息。由于新旧养老保险体制的转变,“老人”个人账户无资金积累,“中人”个人账户资金积累严重不足,“老人”的养老待遇与“中人”的过渡期待遇成为了两种养老保险制度的转轨成本。

    二、养老保险转轨成本的影响

    所有“老人”的养老待遇与所有“中人”的过渡期待遇,构成了养老保险转轨成本现实的显性债务,其规模是空前的,压力是巨大的。巨额的转轨成本对养老保险运行的直接影响是基金收不抵支,社会统筹严重不足,个人账户“空账”运行。国家在“统账结合制”模式设计之初,考虑到“老人”和“中人”过去没有个人账户积累或个人账户积累不足,为减轻企业既要为老职工缴纳养老保险费,又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”,曾设想试行个人缴费做实个人账户,以保证资金积累,既要照顾到老职工的待遇发放,又要兼顾在职职工的个人账户积累,单位缴费统筹用于包括老职工在内的离退休人员养老保险金支付。但由于养老保险新老体制转轨而形成的巨额转轨成本,造成全国许多地区养老保险基金严重不足,不得不挪用个人账户资金发放养老金,致使个人账户“空账”运行。个人账户“空账”运行,使制度设计初衷未能实现,养老保障体系实质上还是现收现付体制。

    三、化解养老保险转轨成本的途径

    目前,有效化解养老保险转轨成本已成为“统账结合制”正常运行的先决条件,也是我国养老保险事业可持续发展的迫切要求,必须多措并举。

    第一,细化《社会保险法》,明确以财政预算形式建立长期偿还转轨成本的政府投入机制。国家依据“老人”与“中人”的数量、待遇标准、平均寿命等因素,测算并锁定养老保险转轨成本,然后根据经济发展和财力状况,列出长期资金投入计划,以每年政府财政预算形式予以落实,建立政府化解转轨成本的前端投入机制,摆脱目前补缺口性质的后端被动投入局面。

    第二,划拨国有资产,充实养老保险资金,弥补转轨成本。将“现收现付制”下本应作为“老人”与“中人”养老保险基金而以利税形式上缴国家的国有资产划拨出来,在资产所有权仍属国家的前提下,交由全国社会保险基金理事会经营,经营收入全部用于弥补养老保险转轨成本。必要时,在政策与法律允许的范围内,处置部分国有资产以弥补养老保险转轨成本,确保养老保险事业持续运行。

    第三,中央财政发行一定数量的政府债券,以跨期调整方式来弥补养老保险转轨成本。目前,“统账结合制”希望通过代际间的社会统筹基金解决养老保险转轨成本,是一代人权利与一代人义务的承继,但效果不理想。通过中央财政发行政府债券解决养老保险转轨成本的方式,是政府融资、隐性债务递延的模式,其可行性在于“老人”与“中人”寿命期内的转轨成本被年均化,改压力由重到轻为压力均等。

    第四,社会保险基金投资入市,提高基金收益水平,弥补转轨成本。在政策允许和确保资金安全的前提下,加大社保资金入市比例,购买零风险或风险较小的投资产品,增加社保基金收益。另外,对未入市资金也要加大与专业银行议价力度,适当引入竞争机制,同样在保证资金安全和保险待遇及时足额支付的前提下,实现结余资金存款收益最大化,确保社会保险基金保值增值。

    第五,从养老保险制度设计出发,实现广覆盖多征收,缓解养老保险转轨成本压力。在我国,养老保险制度虽然已实施多年,各级社保经办机构也在不断努力,但仍有许多零活就业人员和进城务工农民未参加社会养老保险,这是一块良好的养老资源,是增加养老保险基金收入的内在潜力。各级部门应当进一步加强立法,完善征管工作,逐步扩大养老保险覆盖面,实现制度内增收,化解养老保险转轨成本压力。(王军江)
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