国家治理视角下政府金融审计的功能定位
张杨（审计署长春办）
摘要：国家审计的本质是国家治理这个系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，政府金融审计作为国家审计的重要组成部分，在保障国家金融安全、抵御金融风险、服务宏观政策方面发挥着重要作用。本文从如何理解国家治理的主要内涵、国家治理与金融审计机制的相关性入手，分析了国家金融审计功能定位的历史演进过程，重点阐述了国家治理模式下，政府金融审计“维护国家金融安全、监督政府金融管理机构、加强政府绩效审计”的功能定位。
关键词：国家治理；金融审计；功能定位
20世纪90年代以来，“治理”一词越来越被社会科学界广泛使用，并逐渐发展成为一个内涵丰富、适用范围宽广的理论，其中的政府治理模式更被广为关注。近年来，我国政府职能转变、和谐社会构建以及科学发展观的兴起都体现着国家治理模式的变革轨迹，体现“良治”目标和“善治”方向。国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用[1]。其中，金融审计作为国家审计的子系统，具有综合性和延伸性的特点，是保障国家金融安全、抵御金融风险、服务宏观政策的治理工具选择。在国家治理视角下，研究深化金融审计的功能定位具有重要的理论意义和现实意义。
一、国家治理的主要内涵
1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排[2]。因此，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[3]。细化到国家治理，则是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程[4]。
国家治理的主要内涵：1.就主体而言，不仅包括国家和政府，还包括市场与企业、社会和公私机构等，这些机构和行为者形成一个巨大的治理网络，不同治理主体彼此之间相互协调，共同在不同层面发挥作用，其中国家和政府的仍居重要位置，但不再是社会管理的唯一主体。2.就客体而言，指社会公共事务，具体包含经济、政治、社会、人文和环境等领域[5]。3.就实现机制而言，国家治理以上下互动、相互协调的方式配置和运作公共权力，形成从上而下的指导性治理和自下而上的基层自觉治理相结合的治理路径。4.就目标而言，是实现善治，提高人类社会系统运行的有效性，实现公共利益最大化。
二、国家治理与金融审计机制的相关性
国家审计天然是监督系统，通过对政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的监督，确保财务收支的真实、合法和效益。现代审计同样是推进国家民主与法制建设的重要工具，国家审计受人民的委托，通过对政府财政收支情况的审计，验证受托人即政府是否履行了委托人赋予的责任，从而保护纳税人的利益[6]。“监督、民主和法治是建设合法化、合理化和有效化治理的三块基石”（朱镕基，2001），国家审计是促进良好国家治理实现的重要力量。
金融审计是国家审计的重要组成部分，具有综合性和延伸性的特点。金融审计的综合性体现在三个方面：一是审计对象的综合性。不同于当前我国金融体制“分业经营、分业监管”的情况，金融审计同时对银行业及非银行金融机构、证券业、保险业实施监督，还对“一行三会”等金融监管机构进行监督[7]。二是审计内容的综合性。金融审计从金融机构外部对其财务收支进行审计监督，还会监督其贯彻落实宏观金融政策的情况、信贷资产运行质量情况等，是综合性监督。三是涉及单位的综合性。金融机构是国民经济的综合部门，本身具有综合性的特点，金融审计在必要时可以选择对相关机构的资金使用情况进行综合了解，全面分析验证。金融审计的延伸性是指金融业务涉及社会生产、分配、交换和消费的全过程，尤其是商业银行的信贷业务直接面向社会公众，财务活动也随着业务活动连续性进行。审计机关具有较大的检查取证权利，除了可以审计金融机构的财务收支，还能够深入审查和了解借款企业的经营情况和财务状况，全面了解信贷资金的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，有效弥补金融机构内部稽核和金融监管机构的局限性。
国家治理模式下，治理主体的多元化对政府制定的政策提出了更高的预期，要求政府在制定政策时必须考虑多方利益，并对各种社会资源进行集中有效的使用、调度和配置，从而实现既定的政策目标，这就强调金融审计发挥综合信息优势。国家治理范畴的社会公共事务中，经济治理是审计履行职责的重要层面，其中经济安全是经济治理的首要任务。金融作为国家经济的核心，具有先导性和预警性，揭示和防范金融风险本是金融审计的应有之义。以公共利益最大化为目标的国家治理，对政府绩效提出了更高要求，绩效导向有助于促进政府提高行政效率，提高公共资源使用的经济性和效果性，金融管理绩效审计成为金融审计的必然趋势。
三、金融审计功能定位的演进
自1983年审计署成立以来，金融审计先后经历了三个阶段，“从只查金融机构的财务开支，到以资产质量真实性为中心重点揭露金融机构违规经营问题，再到关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题”（范鹏，2004）。这三个阶段分别对应我国社会经济发展的不同时期。
第一阶段：1983年到1994年，财务收支审计阶段。1984年，审计署下发《审计署关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，拉开了社会主义市场经济体制下金融审计的帷幕。这一阶段，我国金融行业正经历金融体制改革时期，金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，以揭露和纠正违反财政法规问题为主要任务，以检查金融机构财务收支为主要内容。
第二阶段：1995年至2001年，资产负债损益审计阶段。1995年，《审计法》正式颁布实施，使金融审计走上了法制化道路。这阶段，尤其是1998年金融危机后，我国经济进入比较艰难的时期，金融审计按照“以揭露问题为主，着力发现大案要案线索”的要求，审计目标向“摸清家底、核实盈亏、揭露问题、分析原因、规范秩序、促进管理、防范风险”转变，围绕资产质量的真实性，审计内容向“以信贷资产质量为主线，重点检查金融资产质量状况、业务经营合法合规性、内控制度的健全有效性，揭露重大违法违规案件线索”转变，金融审计逐渐呈现出了广泛性、综合性的特点。
第三阶段：2002年至今，风险审计阶段。2002年以后，随着金融体制改革的不断深化，金融审计将目标确定为“防范风险、促进管理、提高效益”，金融审计工作进入了风险审计阶段。通过审计从体制、制度、监管等方面分析原因，着眼于加强管理、完善内部控制，达到防范金融风险的目的，将审计重点转向金融品种与服务、风险管理措施等管理活动的效率和效果[8]。2011年，审计署根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，出台了《审计署“十二五”审计工作发展规划》，明确提出，金融审计“以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制[9]”，并提出了金融审计的五项重点工作内容。
四、国家治理模式中政府金融审计的功能定位
基于国家治理模式的内涵和金融审计的特点，政府金融审计在国家治理中的功能定位至关重要，正确定位有利于更好地开展金融审计，更准确地找准工作的切入点和着力点，更有效地服务国家治理。
（一）金融审计的功能应定位于维护国家金融安全。刘家义审计长说“维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责”[10]。金融以及金融审计的特点，对金融审计在维护国家金融安全方面提出更高要求，金融审计维护国家金融安全作用体现在以下三个方面：一是评价防御作用。金融审计以审计财务收支真实性、摸清家底为基础，评价金融机构的资产质量、抗风险能力和资金使用效益，从总体上把握金融体系的安全状况，及时发现问题并提出防范建议。二是揭露纠正作用。金融审计围绕着信贷资产质量和表外业务状况，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露，对危害国家金融安全的因素进行分析研究[11]，从金融整体运行上揭露问题。三是信息反馈作用。金融审计通过综合性分析复核，及时识别金融动态对金融安全和金融机构运行的影响，为国家宏观决策服务，推动金融安全预警体系的建立。
（二）金融审计的功能应定位于监督政府金融管理机构。国家治理主体的多元化并不是弱化政府的作用，而是以有效的政府治理为前提条件，国家治理首先要明确政府在经济生活中的责任，并将政府责任法制化[12]。当前，我国金融审计和其他金融监管部门没有明确的权责界定，金融监督在一定范围内存在“群龙治水、重复监管”的情况，金融审计也有“越俎代庖”之嫌，同时，审计机关受资源限制，在同时履行对政府金融管理机构和金融机构的监督职责时存在“盲区”。政府金融审计定位于加强对政府金融管理机构的监督，重点在于与央行、财政及监督部门形成联合监督机制。一是明确与其他金融监督部门的权责界定，金融监管机构关注业务性风险，侧重微观性，政府金融审计关注系统性风险，侧重宏观性，注重从金融体制上分析和研究问题，把工作的着眼点放在完善金融体制上，放在维护国家金融安全的高度上[13]。二是切实履行经济高层次监督的职责，充当起组织协调的角色，与银监会、保监会和证监会以及财政部门进行全方位的信息交流和共享，真正形成决策和执行的全过程监督[14]。
（三）金融审计的功能应定位于加强政府绩效审计。金融绩效审计是在真实、合法性审计基础上的经济性、效率性和效果性审计，从长远来看，体现了国家审计作为国家治理“免疫系统”的本质，是适应民主政治发展的必然要求，也是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的基本要求。开展国家金融绩效审计，审计的目标是促进国家金融管理机构充分有效地行使权力，保证国家金融安全。金融绩效审计的功能定位，是对政府金融管理机构的再监督，重点是开展对其金融管理绩效审计，具体说来，就是要监督央行货币政策的合理性、财政部金融企业政策合理性及其资产管理情况，监督银监会、证监会和保监会的监督效率和效果[15]。金融审计提高政府绩效作用体现在以下两个方面：一是金融审计以绩效为导向，促进政府管理目标的分化和资源的合理配置，把提高绩效的努力贯穿管理活动的各个环节，从根本上提高效率。二是绩效审计强调对金融监管部门的监督，有效预防和抵御腐败现象。三是将金融审计作为国家治理的工具，开阔视野、转变思路，在完善社会信用体系建设、促进改善民生、调整经济结构等方面发挥积极作用。（张杨）
参考文献：
[1][10]刘家义.国家审计与国家治理.在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011
[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].英国：牛津大学出版社，1995.23
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5
[4]陈春常.转型中的中国国家治理研究（D），2011，（25-26）
[5]审计署审计科研所.国家治理视角下的审计职能定位分析，2011.10
[6]陈骏，吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J].审计与经济研究，2009.1（23）
[7]刘亮.金融审计：更具独立性和综合性的金融监管[J].中国金融家，2005.5（98）
[8][14]蒋建华.我国金融审计的发展研究[J].经济学研究，2008.1（22-23,27）
[9]审计署.审计署“十二五”审计工作发展规划，2011.6
[11]常迎迎.关注国家金融安全 提高国家金融审计服务水平[J].审计与理财，2009.4（22）
[12]李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛，2005.1（43）
[13][15]宋华.金融审计功能与实现机制研究（D）.2010（4,112）
关键词：国家治理；金融审计；功能定位
20世纪90年代以来，“治理”一词越来越被社会科学界广泛使用，并逐渐发展成为一个内涵丰富、适用范围宽广的理论，其中的政府治理模式更被广为关注。近年来，我国政府职能转变、和谐社会构建以及科学发展观的兴起都体现着国家治理模式的变革轨迹，体现“良治”目标和“善治”方向。国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用[1]。其中，金融审计作为国家审计的子系统，具有综合性和延伸性的特点，是保障国家金融安全、抵御金融风险、服务宏观政策的治理工具选择。在国家治理视角下，研究深化金融审计的功能定位具有重要的理论意义和现实意义。
一、国家治理的主要内涵
1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排[2]。因此，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[3]。细化到国家治理，则是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程[4]。
国家治理的主要内涵：1.就主体而言，不仅包括国家和政府，还包括市场与企业、社会和公私机构等，这些机构和行为者形成一个巨大的治理网络，不同治理主体彼此之间相互协调，共同在不同层面发挥作用，其中国家和政府的仍居重要位置，但不再是社会管理的唯一主体。2.就客体而言，指社会公共事务，具体包含经济、政治、社会、人文和环境等领域[5]。3.就实现机制而言，国家治理以上下互动、相互协调的方式配置和运作公共权力，形成从上而下的指导性治理和自下而上的基层自觉治理相结合的治理路径。4.就目标而言，是实现善治，提高人类社会系统运行的有效性，实现公共利益最大化。
二、国家治理与金融审计机制的相关性
国家审计天然是监督系统，通过对政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的监督，确保财务收支的真实、合法和效益。现代审计同样是推进国家民主与法制建设的重要工具，国家审计受人民的委托，通过对政府财政收支情况的审计，验证受托人即政府是否履行了委托人赋予的责任，从而保护纳税人的利益[6]。“监督、民主和法治是建设合法化、合理化和有效化治理的三块基石”（朱镕基，2001），国家审计是促进良好国家治理实现的重要力量。
金融审计是国家审计的重要组成部分，具有综合性和延伸性的特点。金融审计的综合性体现在三个方面：一是审计对象的综合性。不同于当前我国金融体制“分业经营、分业监管”的情况，金融审计同时对银行业及非银行金融机构、证券业、保险业实施监督，还对“一行三会”等金融监管机构进行监督[7]。二是审计内容的综合性。金融审计从金融机构外部对其财务收支进行审计监督，还会监督其贯彻落实宏观金融政策的情况、信贷资产运行质量情况等，是综合性监督。三是涉及单位的综合性。金融机构是国民经济的综合部门，本身具有综合性的特点，金融审计在必要时可以选择对相关机构的资金使用情况进行综合了解，全面分析验证。金融审计的延伸性是指金融业务涉及社会生产、分配、交换和消费的全过程，尤其是商业银行的信贷业务直接面向社会公众，财务活动也随着业务活动连续性进行。审计机关具有较大的检查取证权利，除了可以审计金融机构的财务收支，还能够深入审查和了解借款企业的经营情况和财务状况，全面了解信贷资金的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，有效弥补金融机构内部稽核和金融监管机构的局限性。
国家治理模式下，治理主体的多元化对政府制定的政策提出了更高的预期，要求政府在制定政策时必须考虑多方利益，并对各种社会资源进行集中有效的使用、调度和配置，从而实现既定的政策目标，这就强调金融审计发挥综合信息优势。国家治理范畴的社会公共事务中，经济治理是审计履行职责的重要层面，其中经济安全是经济治理的首要任务。金融作为国家经济的核心，具有先导性和预警性，揭示和防范金融风险本是金融审计的应有之义。以公共利益最大化为目标的国家治理，对政府绩效提出了更高要求，绩效导向有助于促进政府提高行政效率，提高公共资源使用的经济性和效果性，金融管理绩效审计成为金融审计的必然趋势。
三、金融审计功能定位的演进
自1983年审计署成立以来，金融审计先后经历了三个阶段，“从只查金融机构的财务开支，到以资产质量真实性为中心重点揭露金融机构违规经营问题，再到关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题”（范鹏，2004）。这三个阶段分别对应我国社会经济发展的不同时期。
第一阶段：1983年到1994年，财务收支审计阶段。1984年，审计署下发《审计署关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，拉开了社会主义市场经济体制下金融审计的帷幕。这一阶段，我国金融行业正经历金融体制改革时期，金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，以揭露和纠正违反财政法规问题为主要任务，以检查金融机构财务收支为主要内容。
第二阶段：1995年至2001年，资产负债损益审计阶段。1995年，《审计法》正式颁布实施，使金融审计走上了法制化道路。这阶段，尤其是1998年金融危机后，我国经济进入比较艰难的时期，金融审计按照“以揭露问题为主，着力发现大案要案线索”的要求，审计目标向“摸清家底、核实盈亏、揭露问题、分析原因、规范秩序、促进管理、防范风险”转变，围绕资产质量的真实性，审计内容向“以信贷资产质量为主线，重点检查金融资产质量状况、业务经营合法合规性、内控制度的健全有效性，揭露重大违法违规案件线索”转变，金融审计逐渐呈现出了广泛性、综合性的特点。
第三阶段：2002年至今，风险审计阶段。2002年以后，随着金融体制改革的不断深化，金融审计将目标确定为“防范风险、促进管理、提高效益”，金融审计工作进入了风险审计阶段。通过审计从体制、制度、监管等方面分析原因，着眼于加强管理、完善内部控制，达到防范金融风险的目的，将审计重点转向金融品种与服务、风险管理措施等管理活动的效率和效果[8]。2011年，审计署根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，出台了《审计署“十二五”审计工作发展规划》，明确提出，金融审计“以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制[9]”，并提出了金融审计的五项重点工作内容。
四、国家治理模式中政府金融审计的功能定位
基于国家治理模式的内涵和金融审计的特点，政府金融审计在国家治理中的功能定位至关重要，正确定位有利于更好地开展金融审计，更准确地找准工作的切入点和着力点，更有效地服务国家治理。
（一）金融审计的功能应定位于维护国家金融安全。刘家义审计长说“维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责”[10]。金融以及金融审计的特点，对金融审计在维护国家金融安全方面提出更高要求，金融审计维护国家金融安全作用体现在以下三个方面：一是评价防御作用。金融审计以审计财务收支真实性、摸清家底为基础，评价金融机构的资产质量、抗风险能力和资金使用效益，从总体上把握金融体系的安全状况，及时发现问题并提出防范建议。二是揭露纠正作用。金融审计围绕着信贷资产质量和表外业务状况，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露，对危害国家金融安全的因素进行分析研究[11]，从金融整体运行上揭露问题。三是信息反馈作用。金融审计通过综合性分析复核，及时识别金融动态对金融安全和金融机构运行的影响，为国家宏观决策服务，推动金融安全预警体系的建立。
（二）金融审计的功能应定位于监督政府金融管理机构。国家治理主体的多元化并不是弱化政府的作用，而是以有效的政府治理为前提条件，国家治理首先要明确政府在经济生活中的责任，并将政府责任法制化[12]。当前，我国金融审计和其他金融监管部门没有明确的权责界定，金融监督在一定范围内存在“群龙治水、重复监管”的情况，金融审计也有“越俎代庖”之嫌，同时，审计机关受资源限制，在同时履行对政府金融管理机构和金融机构的监督职责时存在“盲区”。政府金融审计定位于加强对政府金融管理机构的监督，重点在于与央行、财政及监督部门形成联合监督机制。一是明确与其他金融监督部门的权责界定，金融监管机构关注业务性风险，侧重微观性，政府金融审计关注系统性风险，侧重宏观性，注重从金融体制上分析和研究问题，把工作的着眼点放在完善金融体制上，放在维护国家金融安全的高度上[13]。二是切实履行经济高层次监督的职责，充当起组织协调的角色，与银监会、保监会和证监会以及财政部门进行全方位的信息交流和共享，真正形成决策和执行的全过程监督[14]。
（三）金融审计的功能应定位于加强政府绩效审计。金融绩效审计是在真实、合法性审计基础上的经济性、效率性和效果性审计，从长远来看，体现了国家审计作为国家治理“免疫系统”的本质，是适应民主政治发展的必然要求，也是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的基本要求。开展国家金融绩效审计，审计的目标是促进国家金融管理机构充分有效地行使权力，保证国家金融安全。金融绩效审计的功能定位，是对政府金融管理机构的再监督，重点是开展对其金融管理绩效审计，具体说来，就是要监督央行货币政策的合理性、财政部金融企业政策合理性及其资产管理情况，监督银监会、证监会和保监会的监督效率和效果[15]。金融审计提高政府绩效作用体现在以下两个方面：一是金融审计以绩效为导向，促进政府管理目标的分化和资源的合理配置，把提高绩效的努力贯穿管理活动的各个环节，从根本上提高效率。二是绩效审计强调对金融监管部门的监督，有效预防和抵御腐败现象。三是将金融审计作为国家治理的工具，开阔视野、转变思路，在完善社会信用体系建设、促进改善民生、调整经济结构等方面发挥积极作用。（张杨）
参考文献：
[1][10]刘家义.国家审计与国家治理.在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011
[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].英国：牛津大学出版社，1995.23
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5
[4]陈春常.转型中的中国国家治理研究（D），2011，（25-26）
[5]审计署审计科研所.国家治理视角下的审计职能定位分析，2011.10
[6]陈骏，吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J].审计与经济研究，2009.1（23）
[7]刘亮.金融审计：更具独立性和综合性的金融监管[J].中国金融家，2005.5（98）
[8][14]蒋建华.我国金融审计的发展研究[J].经济学研究，2008.1（22-23,27）
[9]审计署.审计署“十二五”审计工作发展规划，2011.6
[11]常迎迎.关注国家金融安全 提高国家金融审计服务水平[J].审计与理财，2009.4（22）
[12]李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛，2005.1（43）
[13][15]宋华.金融审计功能与实现机制研究（D）.2010（4,112）
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