基于控制国家治理成本的国家审计作用路径分析
柳鹏飞（审计署广州办）
摘要：由于资源有限性和需求无限之间的矛盾，决定了国家治理主体必须采取各种手段控制国家治理的成本，以实现政治目标和治理效果的最大化。国家审计对于国家治理成本的控制有着重要的作用，作为国家治理的一项重要制度安排，应当基于国家治理所赋予的职责和使命，进一步发挥建设性的作用。
关键词：国家治理 成本 国家审计 路径
一、国家治理成本的定义和内容
（一）国家治理成本的定义。成本（cost）是一个经济学概念，是指人们在生产和管理过程中所消耗资源（人力、物力和财力）的货币表现。企业成本的高低，直接影响着企业效益的好坏。
实际上，政治领域也有成本。国家治理的主体在其决策的实施过程中都不可避免的会使用和消耗各种经济、政治和社会等方面的资源，这些资源的总和就是国家治理成本。虽然这种成本难以用货币单位进行核算，但不可否认某种政治目标和治理效果的实现，离不开必要的“资源”投入。
（二）国家治理成本的内容。作为政治成本的一种，国家治理成本包括物质性成本和非物质性成本两方面内容：
第一，物质性成本。这一类成本主要是指在国家治理活动中所消耗的物质性的资源，如落实各项决策所需要的物力、财力、人力支持。
第二，非物质性成本。这一类成本则是指在国家治理活动中消耗的非物质性资源，如政治理念、动员能力、文化传统、社会心理、政治家的个人素质和从政技巧等。
对于特定的国家治理主体而言，受所处社会历史条件和政治地位的制约，其所能利用的资源是有限度的。而为实现特定的政治目标和治理效果，国家治理主体对于资源的需求则是无限的。正是这种资源有限性和需求无限之间的矛盾，决定了国家治理主体必须采取各种手段充分利用现有资源，降低物质性成本和非物质性成本，以实现政治目标和治理效果的最大化。
二、国家审计与国家治理成本控制
20世纪70年代以来，西方国家兴起了“新公共管理”运动。为克服政府行政效率低下、社会成本高昂等问题，西方各国积极推动政府治理，在政府管理中引入绩效管理、竞争机制和服务意识，追求善治的政府结构。“新公共管理”运动不仅对公共管理的理论和实践产生了重大影响，还强化了国家治理成本过程中对于国家审计权力制衡和绩效评价的需求。
随着我国改革开放的进一步深入，政治体制改革的必要性和艰巨性日益凸显。在制度完善的过程中，国家治理成本的控制也日渐成为一个容忽视的问题，国家审计对于降低国家治理成本有着重要的作用。
（一）国家审计可以通过权力制衡控制国家治理成本。作为实现公共受托责任的制度安排，国家审计是依法用权力制约权力的重要手段，可以从以下几个方面降低国家治理成本：第一，国家审计可以通过发挥监督功能，在审计中揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索，揭示经济社会发展中存在的问题。第二，国家审计能够分析问题产生的原因，针对审计事项中的体制机制问题，提出解决问题的建议和对策。第三，国家审计具有建设性的作用，可以通过审计整改机制，推动经济社会全面协调可持续发展。第四，国家审计还可以发挥预警和防范作用，对影响经济社会系统正常运行的苗头性、倾向性因素，及时发出预警。
（二）国家审计能够通过绩效评价控制国家治理成本。国家审计能够充分发挥绩效评价功能，开展绩效审计，促进政府正确决策、提高服务效能，降低国家治理的成本：第一，国家审计能够推动政府部门有效的利用公共财政资源，缓解我国自然资源有限和财力不足的矛盾，提高国家治理的经济性。第二，国家审计能够通过明确绩效评价的标准，引导国家治理主体提高财政资金管理水平，提高国家治理的效率性。第三，国家审计能够强化公共部门使用财政资金的经济责任，在资源有限的前提下实现经济效益和社会效益最大化，提高国家治理的效益性。
（三）国家审计可以通过促进廉政建设控制国家治理成本。国家审计可以通过强化监督职能，利用预算执行审计、专项资金审计、经济责任审计等方式，推动党风廉政建设，控制国家治理的成本:第一，国家审计可以通过在审计过程中，关注被审计单位遵纪守法、廉洁自律情况，发现各种违法违纪案件。第二，国家审计可以促进民主法制建设，通过对领导干部的经济责任审计，从源头上预防和治理腐败。第三，国家审计可以完善监督内容，堵漏纠错、完善管理措施，推动建设一个廉洁高效的政府。
（四）国家审计能够通过信息公开控制国家治理成本。国家审计基于受托责任进行审计监督，因而有必要如实报告审计结果，满足人民的知情权。一方面，审计结果的公开有助于提高审计工作的透明度，增加人民参与决策的机会，降低寻租空间，减少腐败进而达到控制国家治理成本的目的。另一方面，审计结果的公开可以实现审计监督和社会监督、舆论监督的结合，促进审计整改和责任的落实，为公众参与国家治理创造条件，进而控制国家治理的成本。
三、国家审计的作用路径分析
国家审计在权力制衡、绩效评价、廉政建设和信息公开等方面发挥着重要作用，能够强化国家治理成本的控制。作为国家治理的一项重要制度安排，国家审计应当基于国家治理所赋予的职责和使命，更进一步的发挥建设性的作用。
（一）牢固树立科学审计理念，前瞻性开展国家审计工作。国家审计要在国家治理中发挥职能作用，必须以国家良好的治理为目标，着眼于发挥“免疫”系统功能，切实维护人民群众根本利益。一是以科学发展观为指导，在大力查处重大违法违规问题的同时，深刻分析产生体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞的原因，提出改革的建设性建议。二是要把握好整体性，能够从国家治理的整体出发部署审计工作，处理好局部与整体的关系。三是要有超前的视野和眼光，前瞻性地开展国家审计工作，加强审计成果的综合分析和开发利用。
（二）不断探索创新，进一步推动审计发现问题的整改和审计结果的运用。审计工作的有效性充分体现在审计发现问题的整改和审计结果的运用程度上，国家审计要健全和完善审计结果运用机制，探索创新结果运用的平台和载体。一是制定规范的审计结果运用方式，促进审计结果切实运用到位。二是建立审计结果运用及审计整改反馈机制，定期检查审计结果的运用情况以及审计发现问题的整改、监督、追踪情况。三是加大审计公告力度，提高社会公众与审计机关的互动程度。四是建立共享机制，实行审计成果信息资源共享。
（三）完善审计方法体系，进一步提升审计工作的质量效率和层次水平。国家审计是一项专业性、系统性、关联性极强的工作，要充分发挥 “免疫系统”功能，就必须进一步完善全审计方法体系，提升审计服务国家治理大局的能力。一是探索多项目的同步实施和配合，通过全面获取综合信息，将问题查深查透。二是进一步具体化审计重点，找准审计对象的重点层级和审计重点内容，达到重点突破的效果。三是探索信息数据的综合分析，通过历史趋势分析、横向关联分析等数据挖掘，发现经济社会运行中的潜在风险、突出问题。四是探索多方式结合的审计组织模式，实现全盘的统筹协调、科学的组织架构和宏观的分析研究。
（四）打造一支专业审计队伍，为进一步推动审计工作的科学发展提供高素质的人才保障。随着国家审计领域的拓展和深化，对审计人员的要求也越来越高，必须打造一支具有专业素养的多层次、高水平的审计队伍，培养较强的政治素质、政策水平、业务能力、职业道德和综合素养。一要切实加强学习和培训，提升职业胜任能力。二要紧紧围绕国家和地方经济社会发展大局，深入发现和揭示影响地方科学发展的实际问题和困难。三要准确把握审计的重点和深度，确保既深得入、又收得住。四是本着求真务实的态度，认真开展问题认定和审计评价。五是依法文明开展审计，不断提升审计质量。六是加强党建工作，实现党建工作和审计工作的有机结合和双向促进。（柳鹏飞）
参考文献：
1.刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计.2011(16).
2.崔振龙.审计事业发展与创新的新标志[J].中国审计2011(14).
3.韩乃志 王鸿.推进审计公开透明 有效服务国家治理[J].中国审计2011(16).
4.王鸿.发挥优势提升审计参与国家治理的效用层次[N].中国审计报2011.07.20.
5.阮滢.刍论现代审计的治理功能[J].财会月刊.2010(21).
6.魏艳.论行政政治成本及其控制[J].四川行政学院学报.2006(2).
7.陈良咨.论政治成本[EB/OL]．中国选举与治理网. http://w ww.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=196404.
8.柳新元.国家的治理方式、治理成本与治理绩效[J].江海学刊. 2000(4).
9.王建国.再谈国家的治理成本[J].经济学消息报.NO.368.
10.王华.基于政府治理的国家审计研究[D].西南财经大学博士学位论文.2009.
11.章轲 刘瑛 梁晶.国家审计与国家治理中的控制[J].中国审计.2011(20).
关键词：国家治理 成本 国家审计 路径
一、国家治理成本的定义和内容
（一）国家治理成本的定义。成本（cost）是一个经济学概念，是指人们在生产和管理过程中所消耗资源（人力、物力和财力）的货币表现。企业成本的高低，直接影响着企业效益的好坏。
实际上，政治领域也有成本。国家治理的主体在其决策的实施过程中都不可避免的会使用和消耗各种经济、政治和社会等方面的资源，这些资源的总和就是国家治理成本。虽然这种成本难以用货币单位进行核算，但不可否认某种政治目标和治理效果的实现，离不开必要的“资源”投入。
（二）国家治理成本的内容。作为政治成本的一种，国家治理成本包括物质性成本和非物质性成本两方面内容：
第一，物质性成本。这一类成本主要是指在国家治理活动中所消耗的物质性的资源，如落实各项决策所需要的物力、财力、人力支持。
第二，非物质性成本。这一类成本则是指在国家治理活动中消耗的非物质性资源，如政治理念、动员能力、文化传统、社会心理、政治家的个人素质和从政技巧等。
对于特定的国家治理主体而言，受所处社会历史条件和政治地位的制约，其所能利用的资源是有限度的。而为实现特定的政治目标和治理效果，国家治理主体对于资源的需求则是无限的。正是这种资源有限性和需求无限之间的矛盾，决定了国家治理主体必须采取各种手段充分利用现有资源，降低物质性成本和非物质性成本，以实现政治目标和治理效果的最大化。
二、国家审计与国家治理成本控制
20世纪70年代以来，西方国家兴起了“新公共管理”运动。为克服政府行政效率低下、社会成本高昂等问题，西方各国积极推动政府治理，在政府管理中引入绩效管理、竞争机制和服务意识，追求善治的政府结构。“新公共管理”运动不仅对公共管理的理论和实践产生了重大影响，还强化了国家治理成本过程中对于国家审计权力制衡和绩效评价的需求。
随着我国改革开放的进一步深入，政治体制改革的必要性和艰巨性日益凸显。在制度完善的过程中，国家治理成本的控制也日渐成为一个容忽视的问题，国家审计对于降低国家治理成本有着重要的作用。
（一）国家审计可以通过权力制衡控制国家治理成本。作为实现公共受托责任的制度安排，国家审计是依法用权力制约权力的重要手段，可以从以下几个方面降低国家治理成本：第一，国家审计可以通过发挥监督功能，在审计中揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索，揭示经济社会发展中存在的问题。第二，国家审计能够分析问题产生的原因，针对审计事项中的体制机制问题，提出解决问题的建议和对策。第三，国家审计具有建设性的作用，可以通过审计整改机制，推动经济社会全面协调可持续发展。第四，国家审计还可以发挥预警和防范作用，对影响经济社会系统正常运行的苗头性、倾向性因素，及时发出预警。
（二）国家审计能够通过绩效评价控制国家治理成本。国家审计能够充分发挥绩效评价功能，开展绩效审计，促进政府正确决策、提高服务效能，降低国家治理的成本：第一，国家审计能够推动政府部门有效的利用公共财政资源，缓解我国自然资源有限和财力不足的矛盾，提高国家治理的经济性。第二，国家审计能够通过明确绩效评价的标准，引导国家治理主体提高财政资金管理水平，提高国家治理的效率性。第三，国家审计能够强化公共部门使用财政资金的经济责任，在资源有限的前提下实现经济效益和社会效益最大化，提高国家治理的效益性。
（三）国家审计可以通过促进廉政建设控制国家治理成本。国家审计可以通过强化监督职能，利用预算执行审计、专项资金审计、经济责任审计等方式，推动党风廉政建设，控制国家治理的成本:第一，国家审计可以通过在审计过程中，关注被审计单位遵纪守法、廉洁自律情况，发现各种违法违纪案件。第二，国家审计可以促进民主法制建设，通过对领导干部的经济责任审计，从源头上预防和治理腐败。第三，国家审计可以完善监督内容，堵漏纠错、完善管理措施，推动建设一个廉洁高效的政府。
（四）国家审计能够通过信息公开控制国家治理成本。国家审计基于受托责任进行审计监督，因而有必要如实报告审计结果，满足人民的知情权。一方面，审计结果的公开有助于提高审计工作的透明度，增加人民参与决策的机会，降低寻租空间，减少腐败进而达到控制国家治理成本的目的。另一方面，审计结果的公开可以实现审计监督和社会监督、舆论监督的结合，促进审计整改和责任的落实，为公众参与国家治理创造条件，进而控制国家治理的成本。
三、国家审计的作用路径分析
国家审计在权力制衡、绩效评价、廉政建设和信息公开等方面发挥着重要作用，能够强化国家治理成本的控制。作为国家治理的一项重要制度安排，国家审计应当基于国家治理所赋予的职责和使命，更进一步的发挥建设性的作用。
（一）牢固树立科学审计理念，前瞻性开展国家审计工作。国家审计要在国家治理中发挥职能作用，必须以国家良好的治理为目标，着眼于发挥“免疫”系统功能，切实维护人民群众根本利益。一是以科学发展观为指导，在大力查处重大违法违规问题的同时，深刻分析产生体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞的原因，提出改革的建设性建议。二是要把握好整体性，能够从国家治理的整体出发部署审计工作，处理好局部与整体的关系。三是要有超前的视野和眼光，前瞻性地开展国家审计工作，加强审计成果的综合分析和开发利用。
（二）不断探索创新，进一步推动审计发现问题的整改和审计结果的运用。审计工作的有效性充分体现在审计发现问题的整改和审计结果的运用程度上，国家审计要健全和完善审计结果运用机制，探索创新结果运用的平台和载体。一是制定规范的审计结果运用方式，促进审计结果切实运用到位。二是建立审计结果运用及审计整改反馈机制，定期检查审计结果的运用情况以及审计发现问题的整改、监督、追踪情况。三是加大审计公告力度，提高社会公众与审计机关的互动程度。四是建立共享机制，实行审计成果信息资源共享。
（三）完善审计方法体系，进一步提升审计工作的质量效率和层次水平。国家审计是一项专业性、系统性、关联性极强的工作，要充分发挥 “免疫系统”功能，就必须进一步完善全审计方法体系，提升审计服务国家治理大局的能力。一是探索多项目的同步实施和配合，通过全面获取综合信息，将问题查深查透。二是进一步具体化审计重点，找准审计对象的重点层级和审计重点内容，达到重点突破的效果。三是探索信息数据的综合分析，通过历史趋势分析、横向关联分析等数据挖掘，发现经济社会运行中的潜在风险、突出问题。四是探索多方式结合的审计组织模式，实现全盘的统筹协调、科学的组织架构和宏观的分析研究。
（四）打造一支专业审计队伍，为进一步推动审计工作的科学发展提供高素质的人才保障。随着国家审计领域的拓展和深化，对审计人员的要求也越来越高，必须打造一支具有专业素养的多层次、高水平的审计队伍，培养较强的政治素质、政策水平、业务能力、职业道德和综合素养。一要切实加强学习和培训，提升职业胜任能力。二要紧紧围绕国家和地方经济社会发展大局，深入发现和揭示影响地方科学发展的实际问题和困难。三要准确把握审计的重点和深度，确保既深得入、又收得住。四是本着求真务实的态度，认真开展问题认定和审计评价。五是依法文明开展审计，不断提升审计质量。六是加强党建工作，实现党建工作和审计工作的有机结合和双向促进。（柳鹏飞）
参考文献：
1.刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计.2011(16).
2.崔振龙.审计事业发展与创新的新标志[J].中国审计2011(14).
3.韩乃志 王鸿.推进审计公开透明 有效服务国家治理[J].中国审计2011(16).
4.王鸿.发挥优势提升审计参与国家治理的效用层次[N].中国审计报2011.07.20.
5.阮滢.刍论现代审计的治理功能[J].财会月刊.2010(21).
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8.柳新元.国家的治理方式、治理成本与治理绩效[J].江海学刊. 2000(4).
9.王建国.再谈国家的治理成本[J].经济学消息报.NO.368.
10.王华.基于政府治理的国家审计研究[D].西南财经大学博士学位论文.2009.
11.章轲 刘瑛 梁晶.国家审计与国家治理中的控制[J].中国审计.2011(20).
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