国家审计促进文化政策实施完善的路径分析
马艳飞 朱立辉（审计署昆明办）
摘要：“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是促进文化又好又快发展的关键阶段。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》要求，要在政府投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策、法制保障等方面促进文化建设的发展。国家审计根据其独立性、强制性、权威性、综合性特点，则可以充分发挥其参与国家治理的功能，促进文化建设相关政策措施的实施与完善。本文从文化建设在政策措施方面的发展规划、国家审计的优势和特点及国家审计在促进文化建设政策措施的落实完善三个方面加以论述。
关键词：国家审计 文化建设 政策措施
“十一五”时期是我国文化建设的创新发展期，各地区各部门认真贯彻中央决策部署，解放思想、实事求是、与时俱进、改革创新，推动文化建设不断取得新成就，走出了中国特色社会主义文化发展道路。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是促进文化又好又快发展的关键阶段。以往关于国家审计与文化建设的文章大多着眼于审计系统本身的文化建设，即对审计文化建设方面进行阐述，本文跳出审计文化建设范畴，以《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中要求在政府投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策、法制保障等方面促进文化建设的相关发展规划为基础，分析国家审计的优势和特点，落脚国家审计在促进文化建设政策措施的落实完善三个方面加以论述。
一、“十二五”期间文化建设在政策措施方面的发展规划
《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中对文化建设在政策措施方面提出了具体的发展规划，国家审计可以在其中发挥优势作用的主要内容体现在以下几个方面：
（一）政府投入保障政策。加大政府投入力度，建立健全同国力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。增加公共文化服务体系建设资金和经费保障投入。中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设。
（二）文化经济政策。对已有支持文化体制改革、支持文化事业和文化产业发展的经济政策进行修订或延续。加大财政、税务、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度，对文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营实行税收优惠。继续执行文化体制改革配套政策，对转企改制国有文化单位扶持政策执行期限再延长５年。
（三）文化贸易促进政策。加大已有支持对外文化贸易各项优惠政策的落实力度，进一步完善有关财税政策，支持文化企业走出去。
（四）法制保障。建立健全文化法律法规体系，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，将文化建设的重大政策措施适时上升为法律法规，加强地方文化立法，提高文化建设法制化水平。
通过进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制，尽快落实和完善文化经济政策，促进文化建设的高速、健康发展。
二、国家审计的优势和特点
国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计，通过审计可以发现并揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革。有不同于其他审计方式、其他部门职能的优势和特点：
（一）国家审计的独立性强。首先是组织上的独立性。审计机构是单独设置的，不隶属于其他任何部门或业务机构。审计署受国务院总理领导，地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导，同时，独立于被审单位，与被审单位在组织上无行政隶属关系；其次是工作上的独立性。审计机构与人员不直接参加日常的经济计划与管理工作，审计人员是按照宪法、审计法等法律赋予的职责进行工作的，独立编制审计计划，独立取证和审核检查，作出评价，独立作出审计结论，提出处理意见，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这种监督具有法律效力；第三是人事上的独立性。审计署审计长由总理提名，全国人大常委会任命，地方各级审计机关主要负责人，由政府提名，地方人大常委会任命。而且下级审计机关负责人的任免调动，要征求上级审计机关意见，这种人事安排的独立性，有利于保持稳定性；第四是经济上的独立性。国家审计的审计经费及收入有稳定的来源，不受被审计单位的制约。经费是独立的，列入财政预算，由各级政府承担，保证其执法的独立客观性。同时，按照《审计法》及审计署制定的审计规范，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为，不仅拥有检查权，而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等，具有很强的独立性。
（二）国家审计的强制性大。首先是主导地位上的强制性。国家审计是依据宪法在县级以上人民政府内部建立的，代表国家实施审计监督，并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督。这种管理、指导和监督是强制性的，是不以内部审计和社会审计的意愿为转移的，构成了国家审计在整个审计组织体系中主导地区；其次是审计立项上的强制性。国家审计的审计立项可以根据自我编制的年度审计计划，也可以根据本级人民政府或上级审计机关临时交办的事项，还可根据国家审计组织本身临时掌握的线索等，由此可见，国家审计的审计立项是以法定程度和自我工作需要为主要依据的，而不受被审计单位和其他方面的左右和干涉；第三是审查权限上的强制性。国家审计机关依照国家法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这既反映了国家审计的独立性，也表现出国家审计的强制性。因为在这种审计活动中，国家审计机关是行为主体，其审计程序、审计方法方式的运用或选用是以完成审计任务、提高审计工作效率为指导原则的，被审计单位在审计活动中的配合情况尽管也影响着审计工作效果，但总体上讲，被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查；第四是审计处理上的强制性。就某一个具体的国家审计或审计调查项目，在其最后阶段都应编写审计报告，作出审计结论和决定，并送达被审计单位及有关协助执行部门或单位，这些单位或部门应主动地、自觉地予以执行或协助执行，部门或单位没有或不准备主动、自觉执行或协助执行审计决定时，审计机关可采取相应措施使审计结果得到强制执行。
（三）国家审计的权威性高。首先是宪法把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度，宪法作为国家的根本大法，审计机关与审计人员根据宪法规定直接在各级人民政府的主要行政首长的领导下，依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作，不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉，使国家审计具有代表行使监督权力的权威性；其次是规范国家审计行为的审计法在我国法律体系中处于较高的地位。审计法是具体规定国家审计监督制度的基本法律，它以宪法关于审计监督的规定为依据，是对宪法有关规定的具体化，在规范国家审计监督制度方面，是仅次于宪法的国家法律。同时其他行政法律也是国家审计机关对被审单位审计并对审计中发现问题进行处理、处罚的依据；第三是根据审计法规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督，不承担其它业务工作，与其监督对象无直接利害关系，居于客观公正的超脱地位，其监督工作更具有权威性。
（四）国家审计综合性广。首先国家审计是综合性的经济监督部门，一方面具有监督面广的特点，它通过对综合反映经济活动的财政、财务收支进行审查、鉴证、评价，从不同侧面、不同环节上监视着经济活动的运行轨迹，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用；另一方面具有监督层次广的特点，不仅可通过大量的微观审计，直接督导微观主体依法开展经济活动，促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高，而且能够通过对广泛的微观审计活动的综合分析，向决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。第三，一般的专业经济监督，其监督职能只是在特定范围内的单项监督，而国家审计，则可以对这些专业经济形式各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成不同层次，不同角度的经济监督网络，加之在审计监督的过程中，国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，使国家审计监督具有一定综合协调作用。
三、国家审计促进文化建设政策措施落实与完善的路径
（一）国家审计促进政策落实与完善的一般路径：审计监督—发现问题—提出建议—完善政策。温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此，国家审计在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展，发挥审计在国家治理中的重要作用。审计工作的实践也充分证明了这一点。“十一五”期间，全国各级审计机关审计和调查72万多个单位，注重揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况，深入分析原因，并从制度、体制层面提出意见和建议，为党和政府及有关部门的决策和管理提供了真实的信息和依据，为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。国家审计可以在促进现有文化建设政策措施的正确高效执行、推动文化建设相关政策措施的出台、落实并逐步完善发挥举足轻重的作用。
（二）国家审计可以促进现有文化建设政策的正确高效执行。国家审计的独立性、强制性、权威性、综合性保证国家审计能够独立地审查现有文化建设政策的实施情况，对现有文化建设政策的实施效果做出客观、公正的评价。如在对财政审计特别是对文化建设等专项资金审计时，重点关注相关文化建设等专项资金是否按政策要求使用，政策制定的目标、效果是否达到，政策措施执行效果和资金使用效益实际状况；在对税收、国土、金融等部门或企业审计时，关注其对文化产业的政策扶持力度，是否执行了相应的税收、供地及审批、贷款扶持及利率优惠等政策及政策执行效果如何。通过政策目标和实际执行效果的对比分析，促进相关政策制度有效落实，推动科学发展和社会和谐。
（三）国家审计可以推动文化建设相关政策措施的完善。通过对发改委、财政、税务、国土、金融、投资等部门或行业进行文化建设相关事项的国家审计，可以发现文化建设在发展过程中存在的普遍性、瓶颈性问题，有针对性地提出合理化建议，促进国家、地方或部门出台有利于文化建设发展的政策措施，建立健全文化法律法规体系，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，将文化建设的重大政策措施适时上升为法律法规，加强地方文化立法，提高文化建设法制化水平。同时充分利用国家审计的跟踪审计功能，对新出台的政策措施、法律法规的执行情况跟踪审计或调查，保证政策措施及法律法规落到实处、发挥效益，同时发现执行过程中的缺陷和不足，逐步完善相关政策措施，促进文化建设的发展。（马艳飞 朱立辉）
参考文献
1．《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》
2．《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》
3．《审计署关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》
4．《浅议国家审计在国家治理中的地位和实现途径》 审计署网站 郭晋红 2011年12月16日
关键词：国家审计 文化建设 政策措施
“十一五”时期是我国文化建设的创新发展期，各地区各部门认真贯彻中央决策部署，解放思想、实事求是、与时俱进、改革创新，推动文化建设不断取得新成就，走出了中国特色社会主义文化发展道路。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是促进文化又好又快发展的关键阶段。以往关于国家审计与文化建设的文章大多着眼于审计系统本身的文化建设，即对审计文化建设方面进行阐述，本文跳出审计文化建设范畴，以《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中要求在政府投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策、法制保障等方面促进文化建设的相关发展规划为基础，分析国家审计的优势和特点，落脚国家审计在促进文化建设政策措施的落实完善三个方面加以论述。
一、“十二五”期间文化建设在政策措施方面的发展规划
《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中对文化建设在政策措施方面提出了具体的发展规划，国家审计可以在其中发挥优势作用的主要内容体现在以下几个方面：
（一）政府投入保障政策。加大政府投入力度，建立健全同国力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。增加公共文化服务体系建设资金和经费保障投入。中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设。
（二）文化经济政策。对已有支持文化体制改革、支持文化事业和文化产业发展的经济政策进行修订或延续。加大财政、税务、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度，对文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营实行税收优惠。继续执行文化体制改革配套政策，对转企改制国有文化单位扶持政策执行期限再延长５年。
（三）文化贸易促进政策。加大已有支持对外文化贸易各项优惠政策的落实力度，进一步完善有关财税政策，支持文化企业走出去。
（四）法制保障。建立健全文化法律法规体系，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，将文化建设的重大政策措施适时上升为法律法规，加强地方文化立法，提高文化建设法制化水平。
通过进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制，尽快落实和完善文化经济政策，促进文化建设的高速、健康发展。
二、国家审计的优势和特点
国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计，通过审计可以发现并揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革。有不同于其他审计方式、其他部门职能的优势和特点：
（一）国家审计的独立性强。首先是组织上的独立性。审计机构是单独设置的，不隶属于其他任何部门或业务机构。审计署受国务院总理领导，地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导，同时，独立于被审单位，与被审单位在组织上无行政隶属关系；其次是工作上的独立性。审计机构与人员不直接参加日常的经济计划与管理工作，审计人员是按照宪法、审计法等法律赋予的职责进行工作的，独立编制审计计划，独立取证和审核检查，作出评价，独立作出审计结论，提出处理意见，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这种监督具有法律效力；第三是人事上的独立性。审计署审计长由总理提名，全国人大常委会任命，地方各级审计机关主要负责人，由政府提名，地方人大常委会任命。而且下级审计机关负责人的任免调动，要征求上级审计机关意见，这种人事安排的独立性，有利于保持稳定性；第四是经济上的独立性。国家审计的审计经费及收入有稳定的来源，不受被审计单位的制约。经费是独立的，列入财政预算，由各级政府承担，保证其执法的独立客观性。同时，按照《审计法》及审计署制定的审计规范，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为，不仅拥有检查权，而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等，具有很强的独立性。
（二）国家审计的强制性大。首先是主导地位上的强制性。国家审计是依据宪法在县级以上人民政府内部建立的，代表国家实施审计监督，并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督。这种管理、指导和监督是强制性的，是不以内部审计和社会审计的意愿为转移的，构成了国家审计在整个审计组织体系中主导地区；其次是审计立项上的强制性。国家审计的审计立项可以根据自我编制的年度审计计划，也可以根据本级人民政府或上级审计机关临时交办的事项，还可根据国家审计组织本身临时掌握的线索等，由此可见，国家审计的审计立项是以法定程度和自我工作需要为主要依据的，而不受被审计单位和其他方面的左右和干涉；第三是审查权限上的强制性。国家审计机关依照国家法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这既反映了国家审计的独立性，也表现出国家审计的强制性。因为在这种审计活动中，国家审计机关是行为主体，其审计程序、审计方法方式的运用或选用是以完成审计任务、提高审计工作效率为指导原则的，被审计单位在审计活动中的配合情况尽管也影响着审计工作效果，但总体上讲，被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查；第四是审计处理上的强制性。就某一个具体的国家审计或审计调查项目，在其最后阶段都应编写审计报告，作出审计结论和决定，并送达被审计单位及有关协助执行部门或单位，这些单位或部门应主动地、自觉地予以执行或协助执行，部门或单位没有或不准备主动、自觉执行或协助执行审计决定时，审计机关可采取相应措施使审计结果得到强制执行。
（三）国家审计的权威性高。首先是宪法把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度，宪法作为国家的根本大法，审计机关与审计人员根据宪法规定直接在各级人民政府的主要行政首长的领导下，依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作，不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉，使国家审计具有代表行使监督权力的权威性；其次是规范国家审计行为的审计法在我国法律体系中处于较高的地位。审计法是具体规定国家审计监督制度的基本法律，它以宪法关于审计监督的规定为依据，是对宪法有关规定的具体化，在规范国家审计监督制度方面，是仅次于宪法的国家法律。同时其他行政法律也是国家审计机关对被审单位审计并对审计中发现问题进行处理、处罚的依据；第三是根据审计法规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督，不承担其它业务工作，与其监督对象无直接利害关系，居于客观公正的超脱地位，其监督工作更具有权威性。
（四）国家审计综合性广。首先国家审计是综合性的经济监督部门，一方面具有监督面广的特点，它通过对综合反映经济活动的财政、财务收支进行审查、鉴证、评价，从不同侧面、不同环节上监视着经济活动的运行轨迹，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用；另一方面具有监督层次广的特点，不仅可通过大量的微观审计，直接督导微观主体依法开展经济活动，促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高，而且能够通过对广泛的微观审计活动的综合分析，向决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。第三，一般的专业经济监督，其监督职能只是在特定范围内的单项监督，而国家审计，则可以对这些专业经济形式各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成不同层次，不同角度的经济监督网络，加之在审计监督的过程中，国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，使国家审计监督具有一定综合协调作用。
三、国家审计促进文化建设政策措施落实与完善的路径
（一）国家审计促进政策落实与完善的一般路径：审计监督—发现问题—提出建议—完善政策。温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此，国家审计在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展，发挥审计在国家治理中的重要作用。审计工作的实践也充分证明了这一点。“十一五”期间，全国各级审计机关审计和调查72万多个单位，注重揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况，深入分析原因，并从制度、体制层面提出意见和建议，为党和政府及有关部门的决策和管理提供了真实的信息和依据，为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。国家审计可以在促进现有文化建设政策措施的正确高效执行、推动文化建设相关政策措施的出台、落实并逐步完善发挥举足轻重的作用。
（二）国家审计可以促进现有文化建设政策的正确高效执行。国家审计的独立性、强制性、权威性、综合性保证国家审计能够独立地审查现有文化建设政策的实施情况，对现有文化建设政策的实施效果做出客观、公正的评价。如在对财政审计特别是对文化建设等专项资金审计时，重点关注相关文化建设等专项资金是否按政策要求使用，政策制定的目标、效果是否达到，政策措施执行效果和资金使用效益实际状况；在对税收、国土、金融等部门或企业审计时，关注其对文化产业的政策扶持力度，是否执行了相应的税收、供地及审批、贷款扶持及利率优惠等政策及政策执行效果如何。通过政策目标和实际执行效果的对比分析，促进相关政策制度有效落实，推动科学发展和社会和谐。
（三）国家审计可以推动文化建设相关政策措施的完善。通过对发改委、财政、税务、国土、金融、投资等部门或行业进行文化建设相关事项的国家审计，可以发现文化建设在发展过程中存在的普遍性、瓶颈性问题，有针对性地提出合理化建议，促进国家、地方或部门出台有利于文化建设发展的政策措施，建立健全文化法律法规体系，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，将文化建设的重大政策措施适时上升为法律法规，加强地方文化立法，提高文化建设法制化水平。同时充分利用国家审计的跟踪审计功能，对新出台的政策措施、法律法规的执行情况跟踪审计或调查，保证政策措施及法律法规落到实处、发挥效益，同时发现执行过程中的缺陷和不足，逐步完善相关政策措施，促进文化建设的发展。（马艳飞 朱立辉）
参考文献
1．《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》
2．《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》
3．《审计署关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》
4．《浅议国家审计在国家治理中的地位和实现途径》 审计署网站 郭晋红 2011年12月16日
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