国家治理视角下数字化审计新模式的思考
桂申书（审计署广州办）
摘要：面对全球化、信息化的时代背景，为了更好地发挥审计“免疫系统”功能，有效推动国家治理，国家审计应当顺应时代的趋势，采取与之相适应的数字化审计组织模式。“云管端控”审计模式是数字化、信息化条件下一种新的审计组织模式，可以有效整合各种审计资源，提升审计成效，有力地推动国家治理向着民主、公正、惠民方向发展。
关键词：信息化 国家审计 国家治理 “云管端控”审计模式
一、国家治理视角下的数字化审计
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一论述将国家审计从“免疫系统”理论提升到“国家治理”的高度，进一步拓展和深化了国家审计的内涵和功能定位。国家治理视角下，国家审计作为国家治理决策、执行、监督三大系统中的监督子系统，在“坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治”等方面发挥着积极的作用。
为了实现国家审计的“国家治理”功能，国家审计必须顺应时代的趋势，提高审计的信息化水平。《纽约时报》资深记者托马斯•佛里德曼在其畅销书《The world is Flat》中指出：当今时代，最为核心的是信息技术，尤其是互联网技术将人类的生产、生活、学习、创新紧密地联系在一起。在我国，社保、财政、海关、税务等部门，金融、铁道、电力、石化等关系国计民生的重要行业，广泛运用计算机、数据库、网络等现代信息技术，大力推进实物流、资金流向无纸化、数字化和信息流的转变，实现业务处理和财务管理的自动化和网络化。随着被审计单位信息化水平的显著提高，国家审计的审计内容、审计对象、审计资料、审计证据线索等都呈现出普遍电子化、数字化的特点，这从客观上要求国家审计必须加快提升自身的信息化水平。
对于审计信息化，刘家义审计长在全国审计工作会议上做过精辟论述：中国审计的出路关键在于信息化，信息化的关键在于数字化。面对信息化的时代特征和国家治理的更高要求，数字化审计是应时之需、顺势之举和兴审之要。
二、“云管端控”审计模式的模型和功能
现代作战理论有一种4C理论，把“通讯、计算机、情报和控制”视为信息化条件下打赢现代战争的核心要素。数字化审计与4C作战理论有相通之处。数字化是信息化时代的显著特征，面对时代之需，国家审计需要采取适应数字化审计的新模式。而“云管端控”审计模式（见图一）是基于信息化条件下的一种审计组织模式。
根据审计信息的转换、传递、存储和利用阶段划分，该模式由“云”、“管”、“终端”和“控制”四个子系统组成。“云”系统主要包括三大云：审计云、被审计单位云和协助单位云。审计云以国家审计数据中心为核心，由各个省市审计机关和特派员办事处的数据中心为分中心构成。审计云内既含有审计部门收集的来自不同行业、不同部门的财务、业务数据，又含有国家审计机关的办公自动化系统、审计业务系统、审计专家系统等应用服务和数据。被审计单位云以被审计单位的数据中心为核心，包含被审计单位的业务、财务、管理信息系统和相关数据。协助单位云是以协作单位的数据中心为核心，包含协助单位的相关业务信息系统和数据。“终端”系统是指审计组用来获取“云”服务的终端，一般是经过加密处理的办公台式机、笔记本电脑等。“管”是指“云”和“终端”的沟通渠道，一般以有线网络、移动网络等为途径。“控制”是一组流程协议、标准以及应用服务，用来协调云与云、云与终端的通信和协作，保障审计信息按照标准格式、约定时间、既定路径进行转换、传递、存储和利用。
“云管端控”审计模式中，“云”处于核心位置，相当于人体的大脑。其中审计云关联着被审计单位、协助单位、审计组，是审计信息流通的枢纽；被审计单位云是审计信息的最重要源泉；协助单位云是审计信息的补充源。“管”处于基础位置，相当于人体的经脉，是审计信息流通的渠道。“端”处于机动位置，相当于人体的手足，充分利用审计信息进行审计活动。“控”处于关键位置，是审计信息有序转换、传递、存储和利用的保障。
“云管端控”审计模式在数字化审计环境下具有其强大的优势。一是该模式将多部门、跨行业的数据源进行了对接，为审计提供了可靠的、丰富的信息资源，有利于开展大案要案的查核，有利于进行信息系统审计；二是该模式可根据需要以不同的采集频率获得多方数据，有利于进行事前审计、事中审计和事后审计，提升审计的时效性和有效性；三是该模式进行了审计信息的集中控制和授权访问，有利于科学地制定审计计划、合理地控制审计进度、有效地提高审计质量。
三、“云管端控”审计模式的保障条件、实现路径和效益评估
“云管端控”审计模式是信息化条件下的审计组织模式，信息化建设既是其最根本的保障条件，又是其最重要的实现路径。
首先是三大“云”的建设。目前，我国的电子政务经历了办公自动化(20世界80年代至90年代中期)、专业领域信息化（1993-1998）、政府上网工程实施（1999-2002）、全面电子政务建设（2002至今）四个阶段，实施了包括“金关”、“金财”、“金税”、“金保”、“金审”在内的大量信息化工程，绝大多数政府部门都实现了信息化办公。同时，我国金融、电力、民航、铁路等重点行业大都实现了电子化、信息化和联网化经营。国家机关和国有企业信息化水平有了显著提升，这为三大“云”的建设提供了强有力的支持。尤其是国家审计署以“金审”工程建设为契机， 2002年投资1.93亿元的金审一期工程经过两年建设和一年试运行，于2005 年通过国家发改委组织的竣工验收；2007年，总投资7.6亿元的金审二期工程开工，建设规模覆盖中央本级和近30个省市，建设内容包括信息资源、标准规范、应用系统、网络系统、安全系统和机房设施等六大方面。金审工程启动的十年间，资金和人力的投入逐步转化为可喜的成果，为“审计云”的建设提供了坚实的基础：一是审计信息化硬件设施得以进一步加强；二是应用软件如ao系统、oa系统、大项目管理系统、项目执行系统、安全客户端系统等，也不断地被研发、完善和应用；三是审计数据标准化工作不断地展开，部分已经完成。
其次是“管”的建设。国家的联网工程、3G网络工程和金审工程等提高了审计机关、被审计单位和协助单位之间的网络传输的速率、质量，有效了保障了“云管端控”审计模式中审计信息流的高速、实时的传输。
再次是“端”的建设。随着信息技术的发展，笔记本电脑和台式机电脑越来越普及，审计人员普遍具有计算机应用能力。同时，金审工程安全客户端系统在确保安全的情况下，满足了现场审计移动办公的需求；外出审计人员可以通过终端，与审计云保持信息交互，实现信息共享。
最后是“控”的建设。“控制”是一组流程协议、标准以及应用服务。目前，金审工程建设十年，为“控”的建设打下了良好的基础：一是安全的网络拓扑架构和硬件设施，为“控”提供了良好的硬件环境；二是金审工程安全客户端系统、审计大项目管理系统、oa系统等一批应用软件的研发成功为“控”提供了软件平台支撑。
在现有条件下，只要不断加强“云管端控”的软硬件设施，不断提高审计人员的信息化意识和技术能力，不断提升信息化水平，“云管端控”审计模式就会不断完善，并将发挥出其巨大的效益。“云管端控”审计模式的效益评估，应该立足审计实效，可以从下面几个维度考量：一是审计的计划、组织、管理实效；二是审计的质量控制实效；三是审计的成果实效。
“云管端控”审计模式是信息化条件下数字化审计的一条好途径，可以有效整合各种审计资源，提升审计成效，有力地推动“国家治理”向着民主、公正、惠民方向发展。在这种模式的审计实践中，需要不断的总结经验、提炼成果、优化流程，使得我们的审计工作真正地发挥好“免疫系统”功能，有力地推进国家治理的不断完善，从根本上维护人民群众的利益。（桂申书）
参考文献：
[1] 刘家义. 国家审计与国家治理. 中国审计学会第三次理事会（内蒙古）论坛讲稿，2011-07-08
[2] 王珊珊. 浅析审计信息化进程中的相关问题及改善措施. 中国商界(下半月) ,2010(06)
[3] 王智玉. 审计信息化与审计组织方式. 审计研究, 2011（04）：39-42
[4] 刘家义. 我国审计信息化系统总体构架. 中国审计, 2001年04期
[5] 李厚喜. 国家治理视角下的审计职能定位分析. 审计研究简报第16期 审计署审计科研所, 2011.10.9
关键词：信息化 国家审计 国家治理 “云管端控”审计模式
一、国家治理视角下的数字化审计
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一论述将国家审计从“免疫系统”理论提升到“国家治理”的高度，进一步拓展和深化了国家审计的内涵和功能定位。国家治理视角下，国家审计作为国家治理决策、执行、监督三大系统中的监督子系统，在“坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治”等方面发挥着积极的作用。
为了实现国家审计的“国家治理”功能，国家审计必须顺应时代的趋势，提高审计的信息化水平。《纽约时报》资深记者托马斯•佛里德曼在其畅销书《The world is Flat》中指出：当今时代，最为核心的是信息技术，尤其是互联网技术将人类的生产、生活、学习、创新紧密地联系在一起。在我国，社保、财政、海关、税务等部门，金融、铁道、电力、石化等关系国计民生的重要行业，广泛运用计算机、数据库、网络等现代信息技术，大力推进实物流、资金流向无纸化、数字化和信息流的转变，实现业务处理和财务管理的自动化和网络化。随着被审计单位信息化水平的显著提高，国家审计的审计内容、审计对象、审计资料、审计证据线索等都呈现出普遍电子化、数字化的特点，这从客观上要求国家审计必须加快提升自身的信息化水平。
对于审计信息化，刘家义审计长在全国审计工作会议上做过精辟论述：中国审计的出路关键在于信息化，信息化的关键在于数字化。面对信息化的时代特征和国家治理的更高要求，数字化审计是应时之需、顺势之举和兴审之要。
二、“云管端控”审计模式的模型和功能
现代作战理论有一种4C理论，把“通讯、计算机、情报和控制”视为信息化条件下打赢现代战争的核心要素。数字化审计与4C作战理论有相通之处。数字化是信息化时代的显著特征，面对时代之需，国家审计需要采取适应数字化审计的新模式。而“云管端控”审计模式（见图一）是基于信息化条件下的一种审计组织模式。
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根据审计信息的转换、传递、存储和利用阶段划分，该模式由“云”、“管”、“终端”和“控制”四个子系统组成。“云”系统主要包括三大云：审计云、被审计单位云和协助单位云。审计云以国家审计数据中心为核心，由各个省市审计机关和特派员办事处的数据中心为分中心构成。审计云内既含有审计部门收集的来自不同行业、不同部门的财务、业务数据，又含有国家审计机关的办公自动化系统、审计业务系统、审计专家系统等应用服务和数据。被审计单位云以被审计单位的数据中心为核心，包含被审计单位的业务、财务、管理信息系统和相关数据。协助单位云是以协作单位的数据中心为核心，包含协助单位的相关业务信息系统和数据。“终端”系统是指审计组用来获取“云”服务的终端，一般是经过加密处理的办公台式机、笔记本电脑等。“管”是指“云”和“终端”的沟通渠道，一般以有线网络、移动网络等为途径。“控制”是一组流程协议、标准以及应用服务，用来协调云与云、云与终端的通信和协作，保障审计信息按照标准格式、约定时间、既定路径进行转换、传递、存储和利用。
“云管端控”审计模式中，“云”处于核心位置，相当于人体的大脑。其中审计云关联着被审计单位、协助单位、审计组，是审计信息流通的枢纽；被审计单位云是审计信息的最重要源泉；协助单位云是审计信息的补充源。“管”处于基础位置，相当于人体的经脉，是审计信息流通的渠道。“端”处于机动位置，相当于人体的手足，充分利用审计信息进行审计活动。“控”处于关键位置，是审计信息有序转换、传递、存储和利用的保障。
“云管端控”审计模式在数字化审计环境下具有其强大的优势。一是该模式将多部门、跨行业的数据源进行了对接，为审计提供了可靠的、丰富的信息资源，有利于开展大案要案的查核，有利于进行信息系统审计；二是该模式可根据需要以不同的采集频率获得多方数据，有利于进行事前审计、事中审计和事后审计，提升审计的时效性和有效性；三是该模式进行了审计信息的集中控制和授权访问，有利于科学地制定审计计划、合理地控制审计进度、有效地提高审计质量。
三、“云管端控”审计模式的保障条件、实现路径和效益评估
“云管端控”审计模式是信息化条件下的审计组织模式，信息化建设既是其最根本的保障条件，又是其最重要的实现路径。
首先是三大“云”的建设。目前，我国的电子政务经历了办公自动化(20世界80年代至90年代中期)、专业领域信息化（1993-1998）、政府上网工程实施（1999-2002）、全面电子政务建设（2002至今）四个阶段，实施了包括“金关”、“金财”、“金税”、“金保”、“金审”在内的大量信息化工程，绝大多数政府部门都实现了信息化办公。同时，我国金融、电力、民航、铁路等重点行业大都实现了电子化、信息化和联网化经营。国家机关和国有企业信息化水平有了显著提升，这为三大“云”的建设提供了强有力的支持。尤其是国家审计署以“金审”工程建设为契机， 2002年投资1.93亿元的金审一期工程经过两年建设和一年试运行，于2005 年通过国家发改委组织的竣工验收；2007年，总投资7.6亿元的金审二期工程开工，建设规模覆盖中央本级和近30个省市，建设内容包括信息资源、标准规范、应用系统、网络系统、安全系统和机房设施等六大方面。金审工程启动的十年间，资金和人力的投入逐步转化为可喜的成果，为“审计云”的建设提供了坚实的基础：一是审计信息化硬件设施得以进一步加强；二是应用软件如ao系统、oa系统、大项目管理系统、项目执行系统、安全客户端系统等，也不断地被研发、完善和应用；三是审计数据标准化工作不断地展开，部分已经完成。
其次是“管”的建设。国家的联网工程、3G网络工程和金审工程等提高了审计机关、被审计单位和协助单位之间的网络传输的速率、质量，有效了保障了“云管端控”审计模式中审计信息流的高速、实时的传输。
再次是“端”的建设。随着信息技术的发展，笔记本电脑和台式机电脑越来越普及，审计人员普遍具有计算机应用能力。同时，金审工程安全客户端系统在确保安全的情况下，满足了现场审计移动办公的需求；外出审计人员可以通过终端，与审计云保持信息交互，实现信息共享。
最后是“控”的建设。“控制”是一组流程协议、标准以及应用服务。目前，金审工程建设十年，为“控”的建设打下了良好的基础：一是安全的网络拓扑架构和硬件设施，为“控”提供了良好的硬件环境；二是金审工程安全客户端系统、审计大项目管理系统、oa系统等一批应用软件的研发成功为“控”提供了软件平台支撑。
在现有条件下，只要不断加强“云管端控”的软硬件设施，不断提高审计人员的信息化意识和技术能力，不断提升信息化水平，“云管端控”审计模式就会不断完善，并将发挥出其巨大的效益。“云管端控”审计模式的效益评估，应该立足审计实效，可以从下面几个维度考量：一是审计的计划、组织、管理实效；二是审计的质量控制实效；三是审计的成果实效。
“云管端控”审计模式是信息化条件下数字化审计的一条好途径，可以有效整合各种审计资源，提升审计成效，有力地推动“国家治理”向着民主、公正、惠民方向发展。在这种模式的审计实践中，需要不断的总结经验、提炼成果、优化流程，使得我们的审计工作真正地发挥好“免疫系统”功能，有力地推进国家治理的不断完善，从根本上维护人民群众的利益。（桂申书）
参考文献：
[1] 刘家义. 国家审计与国家治理. 中国审计学会第三次理事会（内蒙古）论坛讲稿，2011-07-08
[2] 王珊珊. 浅析审计信息化进程中的相关问题及改善措施. 中国商界(下半月) ,2010(06)
[3] 王智玉. 审计信息化与审计组织方式. 审计研究, 2011（04）：39-42
[4] 刘家义. 我国审计信息化系统总体构架. 中国审计, 2001年04期
[5] 李厚喜. 国家治理视角下的审计职能定位分析. 审计研究简报第16期 审计署审计科研所, 2011.10.9
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