社会保障是维护老百姓切身利益的“托底”机制，是一张维护社会安全的“防护网”，对构建和谐社会具有最基本的保证作用，而住房保障制度是我国社会保障制度的重要内容, 也是中央政府的工作重心之一。近年来，国家有关部门和地方各级党委政府为了实现十七大中提出的“住有所居”目标，不断加大住房保障力度，住房保障的覆盖面快速扩大，也出台了一系列配套政策，但总体来说，我国住房保障体系仍处于发展期，还存在很多体制上的缺陷。
一、我国住房保障制度历史沿革和发展现状
从改革开放，我国的住房保障制度发展大致经历了福利房分配制度、经济适用房制度、现有住房保障体系的构建时期和发展时期四个阶段（见图1 ）
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图1 我国住房保障制度的发展阶段及表现形式
“十一五”期间，中央提出“住有所居”的住房保障目标，大力推进保障性住房建设，据统计，中央在2006年至2010年期间共累计安排保障性安居工程专项补助资金1336亿元，同时，一系列涉及金融、土地方面扶持政策相继出台，为保障性住房建设可持续发展提供源源动力；全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题已得到解决，城镇保障性住房覆盖率已达到7%到8%，城镇居民人均住房面积超过30平方米，农村居民人均住房面积超过33平方米。“十二五”期间，我国计划新建保障性住房3600万套，将城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%到8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件，帮助更多困难群众实现“安居梦”。
二、我国住房保障发展过程中存在的体制缺陷
虽然近年来我国住房保障建设成效明显，但由于体制尚未成熟，无论是在法制建设、机构管理、保障范围、空间布局还是配套信息服务方面都存在着一定的局限性。
（一）法制建设层次低。从各国保障性住房体系的发展历程来看，各国均通过立法将住房保障的各项政策和措施法制化，才使住房保障能在全国范围内自上而下地实施，如美国的《住房法》《住房贷款法》、《住房再贷款法》，新加坡的《新加坡建屋与发展法令》等，因此，法制化是社会保障制度实施的必由之路。通过法制化，才能够使保障性住房体系中各主体的权利、义务和职责明晰化，通过法律执行的连续性和稳定性，才能够使保障性住房体系得以持续有效地运行。反观我国，从住房制度改革到城市住房保障制度建立后的这几十年来，尚未制定过一部有关住房保障的法律或法规。虽然随着社会经济发展，中央政府不断调整和完善保障性住房体系，但均是以通知、意见和办法等文件形式来推动。目前各地执行的法律依据是国务院、建设部和各省、市、自治区等政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房、公共租赁住房等方面的行政规章或是地方性法规，存在各成体系、立法层次不高，法律权威性不够强，政策措施的强制性力度不足等缺陷。
（二）管理体制不完善。保障性住房是社会保障的一个重要部分，其保障的居住权是一项重要的人权，如果将其交给市场，其性质就决定了容易出现“市场失灵”现象，因此政府必须介入并主导这一保障体系建设，毋庸置疑，政府在保障性住房体系建设中扮演着重要角色。纵观我国保障性住房体系建设发展历程，一直是由中央政府发布指导意见，地方政府负责管理执行。在这一运行模式下，政策制定和执行分离，同时地方政府身兼执行者、管理者、监督者多个职能，导致政策执行乏力。此外，保障性住房在建设和管理过程中往往涉及财政、国土、住房管理、民政等多个部门，各部门运作相对独立，缺乏一个专门机构进行沟通协调，导致信息共享性差、部门协作不充分、保障对象管理交叉和遗漏并存，整体运作效率不高。
（三）保障对象存在盲点。按照我国目前的住房保障体系，高收入者可购买商品房，本地户籍、中低收入者可按照自身情况申请经济适用房、两限房、廉租房或公共租赁住房，但对于数量庞大的外地户籍、中低收入人群的“夹心层”群体，如新就业大学生和外来务工人员等，既买不起商品房，又够不上保障房，这部分人员的漏保现象已经成为了影响城镇持续稳定发展，实现“住有所居”目标的关键因素。
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图2 各保障住房形式可申请对象
（四）空间布局存在不足。从经济适用房发展到廉租房、公租房，我国保障性住房建设多数为大规模集中建设，而且通常分布在城市郊区，周边就业机会和配套的基础设施均严重不足，据调查表明，北京市的大规模经济适用房社区天通苑和回龙观的居民大多在城八区内就业，因居民人数多，导致上下班交通压力非常大、道路拥堵严重，上下班单程距离接近20公里，单程花费1至2小时的出行者达到60%到80%。如此看来，这样的保障性住房虽然解决了中低收入人群的住房困难问题，却大大增加了其出行成本及就业成本，生活质量并未得到改善，形成了“经济适用房不经济”、“廉租房不廉价”的现象。同时，随着保障性住房的集中建设，往往会加剧中低收入人群的空间聚集，强化各阶层的居住分异，造成居住隔离、空间剥夺和阶层矛盾等负面的社会经济效应，进一步导致社会不公，引发严重的社会问题。
（五）进入与退出中信息不均衡。目前，我国保障性住房的进入与退出机制执行中存在诸多问题，如“应保未保”、“非保得保”等。审计署2010年审计报告表明，已审计的8个省区16个城市中，有4247套廉租房分给了不符合条件家庭，有4428套保障性住房长期闲置。造成这些问题的主要原因除了经办部门监督审核不严之外，主要是因为我国尚未建立起完善的金融信用体系和居民个人收入申报制度，给信息核实带来很大难度。
三、完善我国住房保障制度的建议
（一）加快住房保障法制建设，为住房保障的管理提供法律基础和依据。要解决保障性住房体系建设中存在和出现的种种问题，首先需要的就是完善立法，尽快出台《住房法》或《住房保障法》等高层次的法律，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等进行法律界定,包括明确保障性住房含义及保障对象；规定保障性住房准入标准、保障水平、保障方式，同时对违反法律的行为予以严惩；明确各级政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；要求并保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施；建立健全保障性住房的地方性配套法规，如房地产产权产籍管理、住房保障基金管理、个人入和信用管理等，形成较为完备的法律法规体系。
（二）明确管理主体，落实管理职能。为确保保障性住房建设、管理的专业性和系统性，设立政府专门管理机构，全面负责保障性住房土地、规划、建设、分配、使用和退出等环节，统筹协调规划、财政、房管、民政、信访等多个部门，落实相关部门的保障住房建设和管理职能，相互配合，按照各自职责，积极做好各项管理和衔接工作，将保障性住房工作办好办实。
（三）扩大保障范围，取消户籍限制。针对保障对象中的盲点，特别是众多的外来务工人员和新就业人员人群，出台相应措施，将其纳入公共租赁住房保障对象，取消户籍上的限制。在公共租赁住房建设中，应根据外来务工人员和新就业人员的需求，规模要适度，设施要配套，管理要规范，建立可持续发展的住房租赁制度。在具体实施中做到项目的规划建设与外来务工人员和新就业人口比例相适应，与市场需求相结合，与城市规划建设相结合，与培育住房租赁产业、促进第三产业发展相结合。
（四）科学合理地制订保障性住房的保障水平及布局。各地方政府应科学合理地制订保障性住房的保障水平，既要避免保障水平过低也要避免保障性水平过高，在保障性住房布局上避免集中建设导致出现“贫民窟”。通过借鉴国外经验，我国保障性住房建设可以采用结合现有公共交通选址，发展以公共交通为主导的住区模式；推行各种类型的配建方式，鼓励适度混住等方法，尽量在不减少其他机会的情况下解决中低收入人群住房的住房困难问题。
（五）建立和完善信息及信用体系。建立和完善信息及信用体系是一个长期工程，需要各部门的共同努力。在现有条件下可先打破政府各部门之间的信息垄断，加强政府的信息搜集能力，在各部门之间实现信息共享，然后逐步建立起统一的居民个人信用系统和保障性住房信息系统。同时需要加强政府的信息披露制度，将保障性住房实施各环节向社会公布，接受舆论监督，有利于减少保障性住房中的权力“寻租”行为。（陈冠蕾）
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