论国家审计“免疫系统”功能在国家治理中的表现
石传明(审计署成都办)
【发布时间:2012年06月07日】
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    摘 要:本文基于国家审计的“免疫系统”功能的理论,讨论了这种功能在国家治理系统中的实现和表现。文章分析从理论探讨和数理推理两个角度入手,首先探讨了在国家治理这个系统内,国家审计以权力监督权力的职责,以及其维护国家和人民根本利益的使命;其次在推理中运用静态博弈分析,从博弈双方占优策略的实现中,讨论审计机关的重要性,进而,本文将假设条件深化,在有限理性的假设下进行动态分析,运用演化博弈理论,论证了国家审计在实现国家良治的过程中发挥的重要作用。

    关键词:国家审计 国家治理 免疫系统 静态博弈 演化博弈

    一、关系辨析:国家治理、国家审计、政府与人民

    国家审计是国家治理的重要组成部分,是国家治理内的“免疫系统”。国家审计在国家治理系统内的职责是监督各种治理活动,以及发现治理中存在的问题,并将问题及时有效地反馈到治理决策层,充分实现国家的良治。国家审计的权力是人民赋予的,职责是监督政府行为,国家和人民群众的利益是其根本利益。研究国家审计在国家治理中的重要价值,就是分析国家审计如何行使好职权,从而保护好人民群众的利益。本文基于研究国家治理与国家审计的基础,首先探讨的国家治理、国家审计、政府与人民的辩证关系。
     
    (一)国家治理内的政府与人民。从治理层面考虑国家的运转是从本质上明确了人民当家作主的主体性。国家治理与统治相区别,政府与人民不再是统治与被统治的单一关系。统治的形成和运行都是以绝对支配权为根基,而治理模式下的国家运转,则是以合作与民主为根本前提。刘明辉在他的研究中对国家治理的概念进行了科学、辩证的界定,认为“国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。”在统治条件下,人民群众的利益只能寄托于统治阶级,利益的实现具有很大的虚无性和不确定性。但在国家治理系统内,人民群众是治理的参与方之一,群众利益能够通过各种渠道得到满足和实现,国家治理的根本目标则为此提供了有力保障。
    
    国家治理是政府对国家权力的行使,国家权力的所有者是人民,人民将手里的这种权力赋予政府,政府机关则要保证国家机器的有效运转,履行承担的职责和义务,实现治理的目标。人民将权力让渡给政府行使,作为权力方的人民有要求政府尽职的权利,政府作为权力的使用方则有尽职的义务。人民对政府的要求和监督则要通过国家治理系统内的其他因素来得以实现。
    
    人民群众作为集体是国家权力的主人,而作为个体,则是国家治理的对象。社会人是国家存在的根本,政府是通过对作为个体的群众的管理来完成国家治理的实现,管理目标的落脚点是维护国家和人民的利益。人民对作为管理者的政府的信任是实现这一过程的重要基础。政府要通过一些机构的分工、协作进行具体的管理,人民的日常活动因此与这些政府机关存在着千丝万缕的联系。
    
    (二)国家治理系统中的审计与政府。治理的模式摆脱了统治环境下统治阶级的独断性和权威性,国家治理是民主政治的充分体现,国家良治的实现需要国家政府机关的通力协作。刘家义审计长多次强调,国家审计是使用权力对权力的监督。国家审计的本质决定了其在国家治理系统内的基本职能。分析可见,国家治理与国家审计的辩证关系可以总结为两个方面:一是国家审计是国家治理系统的重要组成部分;二是国家审计在国家治理系统内发挥的是预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。
    
    可以发现,国家治理系统包含了政治、经济、文化、社会等多方面因素。这其中,国家审计是国家治理内一个十分重要的“子系统”。治理的基本目标是实现国家的良治,这一目标的实现离不开国家审计的参与。国家审计的产生源于国家治理的需要,国家审计是保障国家有效治理的关键。究其根本,国家审计与国家治理的目标是一致的,维护国家和人民的利益是根本出发点。
    
    在国家治理系统中,国家审计的角色是无可替代的,缺少了国家审计,国家治理就不能成为一个完整的系统。刘家义审计长指出,国家审计通过依法履行审计监督职责,在国家治理中发挥的重要作用包括:“在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行;为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息,促进国家治理各项政策措施的执行;注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,维护国家安全;揭露违法违规问题和滥用权力的行为,维护法治;从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议,促进国家治理创新;关注民生和资源环境保护,努力维护公民的根本利益;实行审计结果公告制度,推动落实公民在国家治理中的知情权和参与权。”这些“免疫功能”的实现是在国家治理内推进民主、改善民生、深化改革、维护国家安全和人民利益的关键。
    
    (三)国家审计与人民。从国家审计的定位看,审计机关属于国家行政机关,人民将国家权力赋予审计机关行使,审计机关履行向人民负责的义务。国家审计是以权力制约权力,以人民赋予的权力保护人民的利益。刘家义在审计署2011年度工作总结大会上曾指出,审计机关没有自己部门的利益,其根本利益是国家利益、人民利益。国家审计这种特殊性决定了其与人民群众的天然紧密性。国家审计是以维护人民群众根本利益作为审计的最终目标,国家审计是紧紧围绕着国家和人民的利益展开,国家和人民利益是审计工作的出发点和落脚点。
    
    在国家治理的民主政治环境下,人民群众有充分实现自身利益的诉求和途径。维护好人民的利益是所有行政机关的工作目标和职责。审计机关作为国家治理中的监督监察机能,通过对关键部分的现场研究,通过对大量数据和资料的分析,把握政治、经济、社会的基本情况,掌握国家治理的运行情况,通过审计公告制度,实现群众的知情权和参与权。可见,一方面,国家审计有保护人民利益的天然属性;同时,在公众参与中的治理环境下,人民群众有条件、有机会能够通过审计机关的运行,满足自身合理权益和利益的实现。
    
    二、技术分析:国家审计“免疫系统”功能
    
    在人类认识事物的过程中,感性认知和理性分析一直是并驾齐驱的。尤其是在社会科学方面,数理理论为认识人的行为和社会现象提供了崭新的视角。数理理论分析的价值至少同时还体现在两个方面,一是印证理论分析的正确性,二是弥补理论分析看问题的不足。本文前文从理论分析的角度,探讨了国家审计在国家治理内的重要作用,分析了国家审计的“免疫系统”功能在国家治理中的表现,重点理清了国家审计与国家治理内的政府和人民两大主体的辩证关系。本文下文将基于严密的逻辑分析,从数理角度推论国家审计在国家治理内的价值体现,所使用的两个分析工具是静态博弈论和动态性的演化博弈论。
    
    (一)静态博弈分析。人民作为一个特殊的主体,尤其当以一个群体作为考虑对象时,博弈中的选择和权益的实现,往往不是通过自己直接的选择来实现。当然,人民作为国家的主人,维护自身利益的渠道是多种的。如前文所述,国家机关存在的职责和义务就是维护和实现人民的利益。根据国家治理理论和国家审计在治理中的职能定位,可以发现,审计机关是维护和实现人民利益的重要途径。国家审计和人民有着良好的互动和充分的信任是保障渠道畅通关键。
    
    正是基于前述国家审计和人民利益一致性的客观事实,同时基于刘家义审计长关于“审计机关无部门利益,国家和人民利益是其根本利益”的重要论述,本文在具体分析中将把人民和国家审计捆绑成一个主体,我们称其为“利益机体”。利益机体博弈中有两种选择:有力监督、监督不力。同时,本文将假设认为,利益机体的博弈选择是由人民做出,由审计机关具体执行和实现。
    
    在国家治理中,审计机关对政府有力监督的表现应至少包括但不限于以下因素:人民对审计机关充分信任,审计机关对政府机关有效监督,人民群众的利益得到充分保证和保护。人民与审计机关的互信是一个国家实现良治的基础,要达到这一目标离不开双方的共同努力。为此,双方或许都会要做出一定的牺牲,至少双方必定将动用自身资源做出一定的行动。在此,我们将审计机关和人民为达到“天然合一”而付出的“努力”(endeavour)值记为e。有力监督的最大特征及最直接的结果是人民群众利益得到了有效保护,受益(benefit)值记为b。同时我们假设,在监督不力的情况下,利益机体将不必付出e值的“代价”,相应要损失b的利益。
    
    在这个博弈模型中,政府行为的分析则要简单的多,假设政府的选择为尽职和失职。在国家治理内,政府尽职的付出(duty)值记为d,尽职的结果将通过审计机关的工作和审计结果公告制度传递给民众,政府为此将得到民众的信任、支持(trust)值记为t,而政府失职的后果将导致付出损失t。政府和利益机体收益矩阵如下:
     政  府
     尽  职 失  职
    利益机体 有力监督 (b-e,t-d) (b-e,-t)
     监督无力 (-b,t-d) (-b,-t)
    在这个矩阵中,决定占优策略的关键是e、t值。在e<2b、t>d/2的条件下,(有力监督,尽职)是占优策略,国家和人民的利益最大,而决定e、t值大小的关键是审计机关的作用。一方面,国家审计“免疫系统”功能的充分实现是维护和发展审计机关和民众高度信任关系的基础,审计机关的重要性及职责定位直接决定了其对人民利益的维护和实现,在走向充分良治的过程中,审计机关预防、揭示、抵御机能在国家治理中的持续进行,人民的利益不断地在审计机关的工作中得到保护和实现,从而国家审计和人民的利益同一性在实践中得到实现和巩固(i值不断降低);另一方面,审计机关通过自身的工作和努力,将政府尽职的过程和结果(或失职造成的后果和损失)传递给民众,只有在民众掌握和了解政府的工作成果的条件下,群众对政府的信任才能充分实现,国家审计中的结果公告制度等措施是人民群众实现知情权和参与权的重要途径。
    
    (二)演化博弈分析。
    
    1、分析的假设
    
    当政府机关人员尽职工作时,所得额外收益为0。在失职的情况,政府机关人员将获得额外收益i,这种收益我们可以理解为“偷懒”所带来的自我满足,或者是工作期间干私事所带来的利益等等。一旦被审计机关发现,将受到惩罚,同时失去民众的信任,付出的总代价为p。
    
    审计机关负担的责重为c1,值的大小主要与国家治理中审计机关的职责重要性紧密相关,同时还跟人力、物力、财力成本相关。在政府失职的情况下,审计机关及时掌握了情况并保护了人民的利益,人民群众对审计机关的信任将增加,收益为r;但如果审计机关未能有效履行职责,则会失信于民,也将得到其他国家机关的不信任,损失为c2。
    
    审计机关监督到位的概率为x,则监督不力的概率为(1-x)。政府机关尽职的比例为y,则失职的比例为(1-y)。
    则有,双方博弈的支付矩阵为:
     政  府
     尽职(y) 失职(1-y)
    审计机关 有力监督(x) (-c1,0) (r-c1,i-p)
     监督无力(1-x) (0,0) (-c2,i)
    2、博弈双方的稳定性策略分析
    
    对审计机关的分析:审计机关有力监督的期望收益Ua1,监督无力的期望收益Ua2,平均收益Ua,动态方程F(x)。则有Ua1=r-c1-ry,Ua2= c2(y-1), Ua=x(r-c1-ry)+(1-x)c2(y-1), 根据复制子动态公式,F(x)=x(Ua1- Ua)=x(x-1)(c1-c2-r+ry+c2y)。令F(x)=0,则有x=0、x=1或y=(r-c1+c2)/(r+c2)。当y=(r-c1+c2)/(r+c2)时,对于所有的x,F(x)=0;当y≠(r-c1+c2)/(r+c2)时,演化稳定策略须同时满足F(x)=0且F′(x﹡)<0,故有,当y<(r-c1+c2)/(r+c2)时,x﹡=1是演化稳定策略;当y>(r-c1+c2)/(r+c2)时,x﹡=0是演化稳定策略。

    对政府的分析:政府尽职的期望收益Ug1,失职的期望收益Ug2,平均收益Ug,动态方程F(y)。则有Ug1=0,Ug2 =i-xp, Ug=(1-y)(i-xp),根据复制子动态公式,F(y)=y(Ug1-Ug)=y(1-y)(px-i)。令F(y)=0,则有y=0、y=1或x=i/p。当x=i/p时,对于所有的y,F(y)=0;当x≠i/p时,演化稳定策略须同时满足F(y)=0且F′(y﹡)<0,故有,当x<i/p时,y﹡=0是演化稳定策略;当x>i/p时,y﹡=1是演化稳定策略。
    
    3、博弈均衡点分析
    
    根据以上分析可以得知, 该动态复制系统有5个均衡点, 分别为: E1(0,0)、E2(0,1)、E3(1,0)、E4(1,1)、E5(i/p, (r-c1+c2)/(r+c2))。当演化博弈的均衡点满足detJ>0且trJ<0时, 演化稳定策略具有稳定性,具体将根据雅可比矩阵的局部稳定性分析这些均衡点的局部稳定性。雅可比矩阵为:
     
    则有:
    detj=(2x-1)(ry+c2y+c1-c2-r)(px-i)(1-2y)-py(1-y)(r+c2)x(x-1)
    trj=(2x-1)(ry+c2y+c1-c2-r)+ (px-i)(1-2y)
    其中,E1、E2、E3、E4、E5的detj、trj计算如下:
    E1:detj=i(c1-c2-r),trj=r-c1+c2-i
    E2:detj=-ic1, trj=i-c1
    E3:detj=(c1-c2-r)(p-i), trj=c1-c2-r+p-i
    E4:detj=c1(i-p), trj=c1+i-p
    E5:detj=c1i(r-c1+c2)(p-i)/(r+c2)p, trj=0
    对于离散系统, 当且仅当detj>0、trj<0时, 该均衡点具有稳定性。在上述5个均衡点中,当c1>c2+r时,点E1符合稳定性要求;当c1<c2+r且p<i时,点E3符合稳定性要求。
    
    4、分析的结论
    
    本文关于监督无力的假设,可以极化为无监督的状态,E1点的结果说明,在不存在监督机关监督下,政府的表现同样为尽职工作。我们可以视此为一种“完美的良治”。而此目标的实现,c1起决定作用。E3的结果则表明,如果审计机关在国家治理中承担的责重不够高,再加上对政府失职的惩罚不到位,哪怕是在监督充分的条件下,政府的行为仍将滑向失职。根据推论的假设和结果,可以看出,国家审计在国家治理中的定位和影响力,审计机关承担的责任,国家审计“免疫系统”功能的实现程度,决定着国家良治的过程。
    
    三、小结
    
    通过本文的分析可见,国家审计作为国家治理的重要组成部分,在国家治理系统内发挥的是预防、揭示和抵御的“免疫系统”重要功能;人民将权力赋予国家审计机关,国家审计的职责是监督政府行为,以权力监督权力;国家审计是以维护人民群众根本利益作为审计的最终目标,国家审计是紧紧围绕着国家和人民的利益展开,国家和人民利益是审计工作的出发点和落脚点。运用博弈论的数理推导过程和结果同样表明,国家审计“免疫系统”功能的充分实现是维护和发展审计机关和民众高度信任关系的基础,审计机关的重要性及职责定位直接决定了其对人民利益的维护和实现;国家审计中的结果公告制度等措施是人民群众实现知情权和参与权的重要途径;国家审计在国家治理中的定位和影响力,审计机关承担的责任,国家审计“免疫系统”功能的实现程度,决定着国家良治的过程。(石传明)
    
    参考文献:
    [1] 刘家义:《切实抓住财政资金、权力运行和群众利益三个重点》
    [2] 刘家义:《进一步深化经济责任审计 促进领导干部守法守纪守规尽责》
    [3] 刘家义:《基于国家治理的国家审计理论》
    [4] 李厚喜:《国家治理视角下的审计职能定位分析》
    [5] 吴军民、仓平:《基于演化博弈的政府采购寻租监管分析》
    [6] 刘明辉:《国家治理与国家审计——基于公共权力委托代理视角》
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