从“董金亭案”谈“小金库”的治理方法
王猛(江苏省睢宁县审计局)
【发布时间:2012年06月05日】
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    2012年5月29日,北京市一中院开庭审理了朝阳区农村工作委员会(简称“朝阳农委”) 原副主任董金亭涉嫌贪污和受贿一案。据报道,2006年1月至2010年8月期间,董金亭利用负责管理“朝阳农委”账外资金的职务便利,多次支出账外资金共计人民币169360元,用于做美容、买翡翠、给孩子付机票,几乎把单位的“小金库”当成了自家的提款机,且该单位“小金库”已经存在8年之久。

    “小金库”顾名思义,就是违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金。“小金库”的存在不仅导致会计信息失真,扰乱市场经济秩序,造成国家财政收入和国有资产流失,而且诱使和滋生了一系列腐败现象,严重败坏了党风政风和社会风气。那么,作为审计干部,如何全面了解“小金库”,彻底清除影响社会和谐稳定、腐蚀干部队伍的“毒瘤”呢,笔者梳理了一些线索,与大家一起探讨。

    一、“小金库”的表现形式

    概括起来,“小金库”主要有以下几种表现形式:
    (一)化公为私,未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金(不含党费、团费、工会经费、互助金等)。
    (二)虽已入单位会计账,但只是挂在“暂存”账上,或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项。
    (三)既不纳入预算内管理,又不纳入预算外管理的资金。
    (四)将预算内收入转为预算外收入,或将财政性资金作为单位资金存放,不交财政专户储存。
    (五)通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外。
    (六)执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交,自立账户存放。

    二、“小金库”的特点

    (一)“小金库”的普遍性 。从近几年审计查处的“小金库”的情况看,不仅行政机关(部门)、事业单位、企业单位有、各类团体有,临时机构也有。不少单位是“两本账”,有的在经营创收中收入不入账或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划、造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等。

    (二)“小金库”的分散性、多样性。有的单位(部门)为了小团体利益,将单位内部划分小核算单位,通过多头开设银行账户,把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金,分散核算,以多本账作掩盖,借此逃避监督;有的是投李报桃,把经费以合法名义拨到所属单位,公私不分,“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。

    (三)“小金库”隐蔽性。“小金库”是账外账,有的只有单位(部门)领导或少数几个人知道,具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开,但在财务手续上却留有后路,使上级在检查时不易抓住把柄,待某项专门检查结束后,这部分资金又成了单位(部门)名副其实的“小金库”。

    (四)“小金库”的非法使用性。首先,“小金库”的设立者多为单位的领导和一些实权人物,“小金库”的设立使他们化公为私、中饱私囊有了最便捷的“通道”,实现了最直接的权钱转化;其次“小金库”腐蚀了一些经不起金钱诱惑的有关部门和有关人员。“小金库”的设立者借“跑项目”、“要资金”、“协调事情”为名,大行请客送礼之实,除自己借机贪占外,还向有关部门行贿,这其中与个别有关部门、有关人员存在不给好处不办事是分不开的。上述种种支出没法从单位正式账中支出,就“名正言顺”地入到了单位的“小金库”中。

    (五)“小金库”的数额呈上升趋势。由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段,体制机制尚不健全,法制还不完善,受社会经济环境的影响,经济生活中“小金库”的问题越来越突出。造成了国家资金的大量流失。“小金库”也为犯罪行为大开了方便之门,严重干扰了正常的经济秩序,败坏了社会风气,危害十分严重。

    三、查处“小金库”的技巧

    (一)银行账户核对法。此法就是从账户入手,对被审计单位所有的银行账户进行清查核对,从中发现“小金库”在划转资金时留下的痕迹。不仅要核对银行日记账与银行对账单余额是否相符,而且要对银行对账单进行逐笔勾对,重点关注银行对账单有记录而单位银行日记账未做反映的款项以及长期未达账项,并且要鉴别银行对账单的真伪,防止单位篡改银行对账单。

    (二)突击盘点现金库存法。即对财务、业务等部门保管现金的场所突击盘点,将实物与账面数核对查证。单位私设的“小金库”多数由财务人员掌管,少部分由工会、办公室、人事等内设机构人员掌管。检查人员在初步掌握单位财务管理部门和人员以及收入支出配比情况后,应在事先不通知有关人员的情况下,对单位财务、业务等场所财、物保管人员的现金、存折和有价证券进行突击盘点。当盘点调整后的账面现金应存余额与实际库存现金余额出现较大偏差时,通常应该是正常的货币资金与“小金库”资金混放造成的,审计实践证明,盘点误差基本都是“小金库”,而且存放于保险柜的存折、存单,不管是单位户或是个人户,一般也都是“小金库”。

    (三)审查核对存根法。收据存根是证明单位收入的必备手段,隐匿收入必定要隐藏票据存根,通过向发放票据的上级机关或财政、主管部门清点票据,看是否齐全,然后再同记账收入核对,从中可查出未记账收入的资金。

    (四)可疑收入、支出外调法。主要针对可疑的收入票据和支出票据,特别是数额较大的收支,要到相关单位和出据票据的单位进一步核对票据的真实情况。从中发现“阴阳”票据、涂改票据和开具假票据套取现金用于不合法开支或贪污的问题。特别是有专项资金的单位,名义上是为了争取专项资金用于项目,实际上对争取的专项资金不能专款专用,通过开具假发票套取专项资金的手法用于日常开支或挪作他用。

    (五)相关单位联查法。“小金库”来源无论怎样隐蔽,总是会在其他单位的账面上反映。一个有心人,在其他单位审计时,只要发现另一单位出据不合规的收据将其记下或复印,有机会再到这个单位审计,或者追踪审计,注意审查收入是否记账,就会发现问题。
    (六)调查询问查证法。在被审计单位审计时,通过座谈、询问等方法,了解被审计单位资金来源情况,然后再同账面核对,从而查出一些收入不入账的行为。座谈、询问要注意方式方法、时间地点,并注意保密。

    (七)举报线索落实法。在开展审计时,公布审计组的举报电话和通信地址(包括电子邮箱地址),同时深入群众,发动群众,争取知情者,对群众举报信息和线索的真实程度进行初步判断,重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查,参考“小金库”举报信息进行实质性测试,可以提高审计针对性。

    (八)资金来源审查法。通过审查被审计单位资金来源情况,了解被审计单位一些兴办实体收入、沿街开发、房屋出租、职工下海经商和行政性收费等收入是否入账。

    (九)延伸检查法。是在掌握了“小金库”开支的一项或几项证据后,要求被审计单位和有关责任人如实提供与之有关的账户和有关资料,迫其交出账外资金的全部资料,从而掌握“小金库”活动的全貌。在查处一个小金库后,要注意分析、判断、推理,看其是否还有其它的“小金库”,因为一个单位可能存在多个“小金库”。

    (十)旧账转新账余额核对法。在日常审计中,对旧账转新账余额要逐笔核对,看旧账的期末余额与结转新账的期初余额是否一致,若不一致要查明原因,防止个别会计人员通过这种手段达到其不可告人的目的。

    (十一)实地观察法。主要到被检查单位办公场所进行实地查看,观察办公场所有无闲置租赁、电梯间有无移动传媒广告、通讯机站等情况,按照目前市场运作机制,这些情况都可能为被检查单位带来额外收入,尽管这些收入可能比较少,但这些收入往往能成为发现“小金库”的重要线索。

    (十二)询证或函证法。对往来账款宜采用此法,特别是对一些时间较长的应收款项应重点关注,防止对方单位已付款而本单位因财务管理不规范对收取的款项长期不入账,被个别人贪污挪用。

    四、“小金库”的定性依据

    根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定:“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反本法和国家统一的会计制度的规定,私设会计账簿登记、核算。”;同时,《现金管理暂行条例实施细则》(银发[1988]288号)第十二条也作出了规定:“……不准保留账外公款(即小金库)。”

    五、“小金库”的处理处罚依据

    《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定:“单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者公款的,责令改正,调整有关会计账目,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的,还应当给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。”(王猛)
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