摘要：我国要实现长期、全面、协调、可持续的稳定发展需要不断提高国家治理水平，国家审计是国家治理系统中重要的组成部分，是国家依法用权力监督权力的行为。经济责任审计作为国家审计的重要方式，通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，促进国家治理效率的提高。本文紧紧围绕提高国家治理效率这一目标，提出在经济责任审计实践中重点关注的审计事项，以期通过对重点审计事项的把握促进国家治理沟通机制、参与机制、监督机制和问责机制的构建与完善，提高国家治理效率。
    关键字：  国家治理  经济责任  审计
    
    一、引言
    
    完善国家治理是我国长期持续稳定发展的内在要求，国家审计是国家治理的重要工具，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。随着我国经济责任审计的产生和发展，经济责任审计已经成为了监控领导干部公共权力运行的重要方式，对预防和惩治腐败现象，加强党风廉政建设，促进公民的有序政治参与，构建与完善监督机制与问责机制都有着重要意义。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神要求，部分省市开始了党政主要领导干部经济责任同步审计的试点工作并取得了良好成效，经济责任审计的发展进入了新的阶段。面对这样的一种新局面，在经济责任审计实践中，必须紧紧的围绕国家治理这样一个主题来确定经济责任审计的重点事项，通过关注审查重点事项的过程和结果推动构建与完善参与机制、沟通机制、参与机制与问责机制，提高国家治理效率。
    
    二、国家治理和经济责任审计的内涵及关系
    
    （一）国家治理的概念。治理理念兴起于20世纪30年代，是指“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配影响和调控社会” 。治理的实质就是为满足和协调各方面的利益，运用某种权威维持特定的社会秩序，谋求利益受众的最大化，最大限度的增进公共利益。因此治理的实施主体可以是国家政府、也可以是非政府组织、企业或者市场。如今，治理一词已经广泛运用于社会各个领域中，比如经济学管理学中的公司治理、政治学中的政府治理、社会学中的社会治理、国际关系中的全球治理。所谓国家治理是指“国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持可持续发展的善治状态和过程。”
    
    按照马克思主义国家观，国家是阶级矛盾不可调和的产物，作为缓和冲突维护秩序而产生，本质是为实现统治阶级意志而服务的。国家的本质决定了国家治理的本质，所以国家治理首要的和最基本的目的就是维护政治秩序以及保障政府能够持续的对社会价值进行权威性分配，通过行政、立法和司法机关以及国家和地方的分权，通过经济、政治、文化和社会职能的行使，实现对社会实施控制和管理的目标。
    
    （二）经济责任审计的概念。根据受托经济责任理论，受托人有按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务，审计是对受托人经济责任履行过程和状况的审查、鉴证与评价，是对受托人权利运用情况的约束与监控。 受托经济责任的内容随着社会客观需要的层次和水平不断提高而扩展，进而推动着政府审计发展和创新。当以合法性真实性为主要目标的财务审计已经无法满足社会公众以及政府部门评价公共利益分配及公共权力行使需求时，经济责任审计也就应运而生。
    
    经济责任审计是现代审计理论与中国特色审计实践相结合而产生的一种审计制度创新。 根据《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等法律法规，所谓经济责任，是指领导干部在任职期间因所任职职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计的对象是担任党政机关领导职位以及国有企业领导职位的特定人群，审计人员依据法律法规评判被审计单位财政财务收支的正确性、合法性、效益性，并以此界定被审计单位领导人员的经济责任。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神要求，审计机关开始积极推进党政领导同步经济责任审计，经济责任审计将迎来更广阔的发展空间。
    
    （三）经济责任审计与国家治理的关系。我国要实现长期、全面、协调、可持续的稳定发展需要不断提高国家治理水平，国家治理水平依靠国家经济、政治、文化和社会职能的综合发挥和实施。国家审计通过履行审计监督职责去保证国家各项职能的有效发挥和顺利实施，依法用权力监督制约政府在履行国家职能过程中的行政权力。国家审计是国家治理的内在需求，是国家治理的一项重要制度安排，为国家治理提供有效服务，发挥着不可替代的作用。经济责任审计通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，判断领导干部是否正确的履行其经济职责，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，同时能预防和治理腐败、促进领导干部廉洁自律及树立正确的政绩观，推动建立完善问责机制，从而提升政府治理水平。
    
    三、经济责任审计在国家治理中的作用
    
    国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会矛盾与冲突，以维持特定的秩序。追求善治是国家治理的目标，而达至善治的目标，要构建一个公民可以进行信息交流达成共识与合作的渠道，一个公民社会真正参与公共事务决策和管理的环境和平台，一个可对公权力行使、公共事务管理和公共服务提供进行监督的制度，一个可追究相关政府部门或相关人员不当履职行为责任的机制。 最终建立法治政府、服务政府、有效政府和透明政府，提高政府部门公共权力运行效率和效益以及政府机构的公信力和透明度 。经济责任审计对于推动和完善国家治理有着以下重要作用：
    
    （一）经济责任审计对领导干部履行经济责任的有效性进行评价，推动监督机制及问责机制的构建与完善。有效政府的核心价值包括：政府的高素质，强能力；政府的一切活动都以社会和公众利益为导向；政府能更有效的供给公共物品与服务。 而建立起有效政府的关键点在于有一套行之有效的政府行为评估机制及监督机制。对政府权力进行制衡和限度控制，减少甚至杜绝权力被滥用的现象，这恰恰是国家审计的重要功能之一——通过经济指标、效率指标、效果指标、行政能力等多方面对政府进行绩效评估，通过发现和披露违规、违法问题或不合理的政府行为，对政府公共权力运行形成制约，减少权力的滥用，鼓励和促进政府持续而有效的进行治理。经济责任审计实质是对领导干部权力运行状况的审计，通过对领导干部权力运行进行监督和制约，明确领导干部在任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，客观公正的评价领导干部在管理职责范围内的经济活动业绩和责任，为考察和使用干部提供依据。 将经济责任审计结果问责机制作为行政问责机制的重要组成部分，推动行政问责机制的法制化和常态化。首先，确定经济责任审计问责的范围，细化相关事项中领导干部的权力职责，以及履职不当所应承担的责任；其次，要确定经济责任审计问责的规范性，建立《审计报告》、《审计决定书》等审计文书中提出的存在的问题是否改正的跟踪督查及惩罚机制，发现的违法违规案件移送送司法、纪检监察机关处理结果的反馈机制；最后，是确定经济责任审计结果对于领导干部的重要性，让经济责任审计结果作为被审计领导干部考核。任免、奖惩的重要依据，切实发挥经济责任审计在领导干部任用考核中的重要作用。
    
    （二）经济责任审计作为公民有序政治参与的一种途径，构建与完善国家治理沟通机制及参与机制。透明政府是建设法治政府的基本前提，是实现国家治理的重要一环，是保障公民及时有效地行使监督权的必由之路。国家审计是国家唯一专门进行经济监督的国家机关，依据宪法所赋予的权力，专业的评判模式、独立的主体资格对利用和管理国有资产及社会公共资金的相关主体行为进行监督 ，能够向社会公众提供政府的财务和绩效信息真实合规性的报告，从而使得社会公众能够通过审计信息的获取了解政府的各项工作的开展情况，并通过提出建议、质疑结果等方式参与政府公共事务决策和管理。经济责任审计公告制度更是社会公众了解党政机关和国有企业领导干部权力运行情况的重要窗口。在经济责任审计项目开始前及实施过程中，通过公告的形式告知社会公众审计项目安排，接收社会公众对于经济责任审计项目所反映、举报的相关线索，并接受社会公众对于审计机关审计行为的实时监督；在经济责任审计项目结束后，通过公告的形式告知社会公众审计结果，保障社会公众对于领导干部经济责任履职情况的知情权。
    
    四、如何发挥经济责任审计作用，提高国家治理效率
    
    经济责任审计作为确保党政机关领导干部和国有企业领导人员全面有效履行受托经济责任的一项重大举措，是国家治理中一项非常重要的制度安排。因此经济责任审计的重点内容应该紧紧围绕如何提高国家治理效率，完善监督、问责、沟通及参与机制。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中对地方各级党委和政府主要领导干部，党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部，国有企业领导人员的经济责任审计内容分别做出了规定，下文仅以经济责任审计实践为例对领导干部经济责任审计重点事项进行分析。
    
    （一）国有企业领导人员经济责任审计。国有企业是国家所有权在投资经营领域的具体表现形式，国有企业领导人员肩负国有资产保值增值的重任。国有企业领导人员经济责任审计重点，一是在对资产负债损益审计的基础上，通过利润总额、经济增加值、国有资本保值增值率、净资产收益率、主营业务收入等有关经营发展指标变化情况的对比分析，全面、客观、准确地评价领导人员的经营业绩。第二，检查企业损益的真实、完整和合法性，检查国有企业的资产质量、负债状况、所有者权益、国有资本经营等专项资金管理使用情况、企业税收缴纳情况。特别注意企业会计信息的真实性和合法性，审查是否有违反财经法律法规的事项。第三，检查企业重大经济决策情况。就企业的重大投资和工程建设项目、重大资本运作、重大资产处置和大宗物资采购或产品销售等重大经济决策的合法性、效益性进行审查，重点关注决策程序的合法合规性、决策事项可行性研究的科学性、决策的经济效益等内容。第四，关注企业内部管理状况。检查企业法人治理结构及内控情况、企业信息系统的建设和实际运行情况、对下属企业的管控情况、企业“三公”消费情况。第五，企业贯彻落实国家宏观经济政策情况和影响企业可持续发展问题，比如生产性企业完成国家“十一五规划”节能减排目标的情况。
    
    （二）党政主要领导干部经济责任审计。政府责任是一种受托公共责任，它所具有的社会公共管理等职能，要求它必须在政治、经济、社会、文化方面承担起相应的责任，党政主要领导干部代表政府直接行使决策权与管理权，因此党政领导干部的经济责任与企业领导人员的有所区别。在评价党政主要领导干部经济责任履职情况时，还需参考由经济增长目标、结构调整目标、节能减排目标、科技教育目标、节能减排目标、环境保护目标、民生情况目标、政府债务目标等指标构成的评价体系，审计重点与企业领导领导人员的有明显差异。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》颁布后，地方党委干部与政府官员同步接受审计监督，标志着经济责任审计对政府行为及核心权力运行进行同步监督，因此要进一步的明确经济责任审计的重点，更具针对性：第一，重点评价领导干部履行地区经济发展职责情况，审查财政收支总额及结构变化、财政平衡情况、政府负债情况，通过数据的纵向及横向对比真实反映地区经济发展情况以及政府的财政收支状况；第二，关注领导干部履行社会可持续发展职责情况，将就业率、森林覆盖率、城镇居民人均可支配收入增长率、农村人均纯收入增长率、城镇参加基本养老人数以及城镇保障性住房规模等指标作为领导干部主要绩效考核指标，避免盲目追求GDP增长而牺牲人民群众享受经济社会发展成果；第三，重点关注领导干部重大经济决策事项，主要审查决策程序、决策依据以及决策执行效果，判断重大经济决策项目资金安排、税收征管及优惠及其他优惠措施是否违反国家的法律法规，对财政资金投入与产生的社会经济效益进行分析评价决策是否失误造成损失或其他后果，避免某些领导不惜耗费大量人力、物力、财力资源的政绩工程及形象工程。 第四，重点关注领导干部贯彻落实国家重大经济政策情况。比如在土地管理政策方面，是否存在违规出让经营性土地、减免土地出让金或是违规审批建设用地项目的情况；在节能环保政策方面，是否存在未批先建、越权审批重大污染项目情况；在产业结构调整方面，是否存在违规建设高耗能、高污染或产能过剩项目的情况。 第五，重点关注领导干部自身廉洁自律责任的履行情况。审查领导干部在任期内执行国家财经法规以及遵守廉政制度的情况。（谭哲）

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