绩效审计是财务审计的扩展和深入，是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。政府绩效审计范围主要包括预算绩效审计、投资绩效审计、专项资金绩效审计等多个方面。其中，政府投资绩效审计以投资活动的真实性、合法性为基础，对政府投入资金的使用效益、管理效果做出评价并提出改进建议，促进被审计单位改善经营管理、提高效益。

    目前，审计机关从事政府投资项目绩效审计主要考察以下三个方面：一是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少;二是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好;三是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。

    但在理论上，上述审计思路和方法隐含的前提应是被审计的政府投资项目符合当地经济发展要求和总体产业规划，即目前的政府投资项目绩效审计多从单个项目的微观层面出发，忽略了项目所在的产业发展状况（中观层面）和区域经济总体情况（宏观层面）的内在一致性需求。

    在实践中，现阶段政府投资项目绩效审计重点从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节展开，对政府投资项目是否达到预期的社会经济效益及资金使用效益进行评价，对揭露形象工程、政绩工程以及挥霍浪费财政性资金等问题具有一定效果。然而，由于缺乏对项目本身是否符合区域产业规划的本源性问题的考量，审计过程往往受制于评价标准的模糊性和多样性而困难重重。被审计单位也容易从多变的环境条件中找到绩效不高的借口，审计机关做出的审计结论和提出的审计建议很难被审计单位接受和落实。

    从产业规划源头出发来开展政府投资项目绩效审计的思路实际上来源于绩效审计的根本目的。绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。监督的一个重要条件是政府应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。这个责任目标如果落实在宏观层面就是一个地区的经济发展总体目标，如最常用的衡量指标GDP、最宽泛的衡量指标人民生活幸福指数等；如果落实在中观层面就是当地的产业发展规划。显然，落实在中观层面的目标比宏观层面的目标更实际，更具可操作性。

    一个地区经济发展，其核心是产业，要解决做什么、为什么、怎么做三个问题。所谓产业规划，是指综合运用各种理论分析工具，从当地实际状况出发，充分考虑国际国内及区域经济发展态势，对当地产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、实施方案等做出一年以上的科学规划，解决上述三个问题。正如行业对一个人的发展的重要性一样，产业规划一定要告诉当地做什么产业，从国际国内产业发展趋势、市场容量、技术水平等多方面论证：必需而且只有做这些产业才有前途。政府投资项目，投入或占用的是大量公共资源，如果项目本身不符合当地产业规划，即使有着很高的投入产出率，也无异于将大量资源置于当地经济发展的主体轨道之外，有悖于经济发展方向。人们常说，不能只埋头拉车，而必需抬头看路。方向错了，越努力就错得越远。

    当然，长期以来，由于缺乏规划的体系结构的支撑，各地区编制的产业规划在理清产业发展思路、明确产业布局、建立实施措施等方面存在某些弊端。而且，我国绩效审计的开展目前也正处于初步发展的探索期，今后要面临的困难和挑战会更加艰巨。但笔者认为，抓住绩效审计的本质，从产业规划源头出发，较宏观地审视政府投资项目绩效审计的思路更符合科学发展观要求，更有利于简化评价目标做出合理的审计判断。（钟智辉）

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