地方审计机关推进政府治理的思考
阳明军（湖北省孝感市审计局）
国家审计是国家治理系统的重要组成部分，是实现国家良治，推进经济社会又好又快发展的重要因素。审计机关的主要职责是依法对国民经济和行政权力的运行实施监督，在国家治理中发挥审计的作用。当前，地方审计机关在维护地方经济秩序、推动廉政建设、服务宏观管理、促进经济平稳较快发展等方面取得了较好的成绩，得到了地方党委政府的充分肯定。但在转变经济发展方式和深化改革的大背景下，地方审计机关也面临着一些新的挑战，如何依法履行审计在政府治理中的职责，使审计工作与服务政府治理的需求相协调，进而充分发挥审计在促进政府良治中的作用，是摆在每个地方审计干部面前的迫切任务。本文结合笔者自身工作实际，简要阐述了对地方审计机关在政府治理中的主要职责、服务政府治理中的工作重点、服务政府治理的主要途径的认识。
一、地方审计机关在政府治理中的主要职责
作为地方审计机关，要结合自身的实际情况，站在政府治理的角度来研究和谋划审计工作，围绕地方党委政府和社会的需求合理安排和布局，积极构建“一主”“两翼”的工作格局，依法履职，参与完善政府治理。
一要坚持以预算执行审计为主线，推进财政审计大格局建设。审计机关参与国家治理最有效的方式是通过开展财政预算执行审计，从源头上强化审计监督，关注政府财政资金是否安全、合理、高效使用，促进公共资源的合理配置，提升财政资金使用绩效。因此，地方审计机关要进一步树立财政审计大格局理念，抓住财政审计这条主线，将财政审计与专项资金、重点建设项目、经济责任等审计有机结合，运用联网审计等手段，加大对宏观经济政策贯彻落实、财政预算执行、重大公共财政支出、重点民生资金的审计监督，努力形成面向全部政府性资金，促进地方政府和部门科学理财、依法理财的财政审计工作体系，为推动政府良治奠定基础。
二要深化领导干部经济责任审计，依法规范权力运行。领导干部经济责任审计对推进领导干部依法行政、促进政府治理有着重要的意义。地方审计机关要认真落实好两办关于领导干部经济责任审计新规定，争取当地党委政府的重视和支持，不断加大任中审计力度，逐步建立和推行领导干部任期内轮审制度。围绕“审什么、怎么审、评什么、怎么评”来创新工作思路，加强监督，规范审计内容。对审计发现问题，严格区分责任，坚持“积极、稳妥、可用、规范”的八字原则，依法、谨慎评价，不断提升经济责任审计成果运用水平，服务干部监督管理，促进建立廉洁高效政府。
三要深化政府投资审计，提升投资质量和效益。近年来，随着政府投资项目的增多和资金量的加大，各级党委政府在给予投资审计更多的重视和支持的同时，对审计部门也提出了更多更高的期望和要求。地方审计机关要从自身实际出发，积极主动，量力而行，不断适应新形势下投资审计发展需要，做到审计监督“不缺位”、“不错位”、“不越位”。孝感市审计局在近年来的工作中，围绕政府投资项目的流程，开展了一系列探索和实践，认真开展对政府投资项目前期费用、标底预算、隐蔽工程、设计变更、竣工结（决）算的审计监督，在预防和减少政府投资领域的高估冒算、损失浪费、低水平低效益投资以及腐败问题等方面，取得了明显成效。针对投资审计过程中发现的问题，该市政府先后出台了《孝感市政府投资项目全程审计监督办法》及《孝感市政府投资项目资金管理办法》等四个配套制度，市审计局制定了《孝感市政府投资项目全程跟踪审计操作规程》等一系列规章制度。以流程控制为核心，积极构建事前、事中、事后监督为一体的全程跟踪审计模式，有力推动了政府投资领域的规范有序。
二、地方审计机关在服务政府治理中的工作重点
审计工作要与服务政府治理的需求相协调。地方审计机关要始终站在政府治理、经济社会发展大局的角度开展工作，正确处理审计任务重与审计力量不足的矛盾，不断创新审计方式方法，切实防范审计风险，努力推进审计成果运用最大化，以高质量、高效率的审计工作，为审计在政府治理中发挥作用提供有效支撑。
一是有效防范审计风险。审计风险防控工作直接影响审计在政府治理中作用的发挥，是审计工作的“生命线”。审计机关要抓好审计项目质量风险防控、廉政风险防控和内部管理风险的防控。建立科学的管理体系，大力推进审计执法操作标准化，全面推行审理制，建立健全审计质量定期检查制度，全面提升审计工作质量。增强审计人员廉政风险意识，完善审计廉政制度和监督制约机制，加强监督检查，严格执行审计纪律，廉洁从审。进一步完善内部规章制度，健全完善岗位目标责任制，加强成本管理，严控“三公”经费，推进政务公开，推进全员绩效量化考核，实现内部科学管理、规范管理。将审计风险防控工作“渗透”至审计工作的各个环节之中，推进作业规范化、监督经常化、管理制度化。
二是符合发展大局。国家审计的根本落脚点是促进国家和社会的发展。地方审计机关要始终以促进地方经济社会发展为出发点，围绕地方党委政府工作重心，积极主动开展工作，以科学发展的理念，处理审计发现的问题，站在政府的层面和宏观的角度，深层次分析，合理建议，促进经济社会和谐发展。要以促进审计事业长远发展为出发点，切实加强审计规范化建设、干部队伍建设、信息化建设、精神文明建设，使审计机关自身建设与审计事业发展需要相协调。具体而言，就是要正确处理处理好审计监督参与政府治理与服务地方经济社会发展的关系，处理好审计机关自身建设与国家审计服务政府治理需要的关系。
三是全面整合审计资源。地方审计机关参与政府治理最大的难处在于资源的相对匮乏，必须有效整合资源。在审计力量的整合上，坚持“一盘棋”的工作思路，对内打破科室和地域界限，整合内部资源，对外坚持在国家审计机关主导的前提下，借用社会审计、内部审计机构及各类专业机构的力量参与审计。在项目安排上，强化项目联动与分类管理，探索不同行业审计相结合，合理安排审计项目，推广运用“同步审”、“一拖N”审计模式，实现一审多果，避免重复审计，最大限度节约审计资源。
四是多种方式手段相结合。要紧紧围绕提高审计效能，开拓创新，在组织方式上，要探索“上审下”、“交叉审”、“联合审”的有机结合，不断加大审计执法力度。在审计手段上，要坚持传统审计与计算机审计相结合，帐内审计与帐外调查相结合，延伸触角、内查外调，提升审计监督的实效性。在数字化审计的应用上，要用信息化推动审计技术方法创新，积极推进联网审计，实时监控，全程跟踪，增强信息化环境下的审计能力。
五是综合运用审计成果。审计成果的运用，关系到审计监督的威慑力和公信力，关系到审计服务政府治理的实际效果。地方审计机关要在提升审计项目质量的基础上，深度挖掘审计成果，加强审计成果的转化，通过宣传与信息反馈，使审计情况成为领导宏观管理决策的重要参考依据。要加强与纪检监察和司法机关的协作配合，联合办案，加大案件的移送处理力度，做到成果共享。要真实、科学评价领导干部，坚持定量与定性相结合，为组织人事部门选人用人把好关口。要完善问题处理过程的监督和跟踪机制，狠抓审计整改，督促被审计单位建章立制，堵塞漏洞，规范管理。
三、地方审计机关服务政府治理的主要途径
审计机关在依法履行审计监督职责的同时，需要主动适应社会各方面对审计的要求，更加关注财政资金运行和权力运用过程中存在的问题，并从审计的角度提供更有价值的信息和建议，促进科学发展，做到多渠道、多途径发挥审计在国家治理中的作用。
一是揭露和查处违法违规问题和经济案件线索，促进反腐倡廉建设。腐败是滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。多年来，审计机关不断加大对重大违纪违法问题查处力度，有力推动了反腐倡廉建设。但审计过程中，我们不难发现，岗位腐败、违法违纪、损失浪费现象依然存在，而且查处难度越来越大。审计部门是公共财政的监督“卫士”，在相当长的一段时间内，揭露和查处重大违法违规问题和经济案件线索、促进反腐倡廉建设依然是审计工作的重心之一。地方审计机关要通过揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，推动廉洁型政府建设。
二是服务领导宏观管理决策，发挥参谋助手作用。地方审计机关要在国家治理中准确定位，扮演好“参谋助手”这一角色。根据审计掌握的情况，重点关注政府经济安全、宏观经济政策贯彻落实、重点民生资金使用等情况，从宏观全局的角度，整体把握，加强对审计情况的深层次分析，并从制度、体质层面提出意见和建议，重点在审计意见建议上“下功夫”。要根据国际通行的SMART（“智慧”）五原则，确保审计意见建议有针对性、可衡量、可实现、真实性、时限性。为党委政府推进政府治理出“好点子”、“金点子”。
三是揭示制度性缺陷和管理漏洞，促进完善体制机制。审计部门要充分利用自身的优势，揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题，特别是制度性缺陷和管理漏洞，要坚持微观与宏观相统一，加强研究和分析，着力从机制和制度上解决问题，为党委政府及有关部门完善制度、规范机制、堵塞漏洞提供依据。在揭露问题的同时，不断加大处理处罚力度，要把落实整改放在更加突出的位置来抓，完善审计整改报告制度，建立人大督查、政府督办、审计督促、被审计单位整改的整体联动机制。严格审计整改问责，促进政府治理长效机制建设，做到治标与治本相统一。
四是预防财政资金流失和损失浪费，促进提高政府资金使用效益。建立法治政府、节约型政府是政府治理的目标之一。审计部门在参与政府治理过程中，要密切关注财政资金管理及使用情况，严肃查处资金流失、重大损失浪费等现象。对问题易发的政府投资项目，特别是针对国家扩内需政策出台后，地方政府投资项目不断增多，资金量越来越大的现状，地方审计机关更应该加大跟踪审计力度，为政府把好“关口”。湖北省孝感市审计局从2008年至今，共开展投资审计351项，审计预算及投资总额46.92亿元，为政府节约建设资金达6.2亿元。由此可见，对于财力相对紧张的地方政府，投资审计显得尤为重要。
五是推动审计信息公开，提升审计工作的影响力。地方审计机关要加快审计结果公告的步伐，创造条件，让公众对公共管理过程实施有效监督，通过监督，满足民众知情权，从而提升公民参政议政意识，推进法治政府建设，促进建立透明政府。同时，要充分利用报纸、电视、电台、网络等载体，多渠道、广角度宣传审计工作职责、审计工作思路、审计工作经验、审计成果，不断扩大审计影响力，提高审计的地位。
综上，可以考虑建立地方审计机关推进政府治理的“12345”工程，即：在依法履职上，坚持“一主”，以预算执行审计为主线，推进财政审计大格局建设；深化“两翼”，加强领导干部经济责任审计和政府投资审计。在工作重点上，加强“三防”，防范审计质量风险、廉政风险、内部管理风险；实行“四合”，使审计工作符合发展大局，通过整合审计资源，坚持多种审计手段相结合，综合运用审计成果等措施，提升审计工作质量。在实现途径上，树立“五子”观念，“抓案子”、“出点子”、“堵口子”、“省票子”、“上稿子”，充分发挥审计在政府治理中的作用。（阳明军）
一、地方审计机关在政府治理中的主要职责
作为地方审计机关，要结合自身的实际情况，站在政府治理的角度来研究和谋划审计工作，围绕地方党委政府和社会的需求合理安排和布局，积极构建“一主”“两翼”的工作格局，依法履职，参与完善政府治理。
一要坚持以预算执行审计为主线，推进财政审计大格局建设。审计机关参与国家治理最有效的方式是通过开展财政预算执行审计，从源头上强化审计监督，关注政府财政资金是否安全、合理、高效使用，促进公共资源的合理配置，提升财政资金使用绩效。因此，地方审计机关要进一步树立财政审计大格局理念，抓住财政审计这条主线，将财政审计与专项资金、重点建设项目、经济责任等审计有机结合，运用联网审计等手段，加大对宏观经济政策贯彻落实、财政预算执行、重大公共财政支出、重点民生资金的审计监督，努力形成面向全部政府性资金，促进地方政府和部门科学理财、依法理财的财政审计工作体系，为推动政府良治奠定基础。
二要深化领导干部经济责任审计，依法规范权力运行。领导干部经济责任审计对推进领导干部依法行政、促进政府治理有着重要的意义。地方审计机关要认真落实好两办关于领导干部经济责任审计新规定，争取当地党委政府的重视和支持，不断加大任中审计力度，逐步建立和推行领导干部任期内轮审制度。围绕“审什么、怎么审、评什么、怎么评”来创新工作思路，加强监督，规范审计内容。对审计发现问题，严格区分责任，坚持“积极、稳妥、可用、规范”的八字原则，依法、谨慎评价，不断提升经济责任审计成果运用水平，服务干部监督管理，促进建立廉洁高效政府。
三要深化政府投资审计，提升投资质量和效益。近年来，随着政府投资项目的增多和资金量的加大，各级党委政府在给予投资审计更多的重视和支持的同时，对审计部门也提出了更多更高的期望和要求。地方审计机关要从自身实际出发，积极主动，量力而行，不断适应新形势下投资审计发展需要，做到审计监督“不缺位”、“不错位”、“不越位”。孝感市审计局在近年来的工作中，围绕政府投资项目的流程，开展了一系列探索和实践，认真开展对政府投资项目前期费用、标底预算、隐蔽工程、设计变更、竣工结（决）算的审计监督，在预防和减少政府投资领域的高估冒算、损失浪费、低水平低效益投资以及腐败问题等方面，取得了明显成效。针对投资审计过程中发现的问题，该市政府先后出台了《孝感市政府投资项目全程审计监督办法》及《孝感市政府投资项目资金管理办法》等四个配套制度，市审计局制定了《孝感市政府投资项目全程跟踪审计操作规程》等一系列规章制度。以流程控制为核心，积极构建事前、事中、事后监督为一体的全程跟踪审计模式，有力推动了政府投资领域的规范有序。
二、地方审计机关在服务政府治理中的工作重点
审计工作要与服务政府治理的需求相协调。地方审计机关要始终站在政府治理、经济社会发展大局的角度开展工作，正确处理审计任务重与审计力量不足的矛盾，不断创新审计方式方法，切实防范审计风险，努力推进审计成果运用最大化，以高质量、高效率的审计工作，为审计在政府治理中发挥作用提供有效支撑。
一是有效防范审计风险。审计风险防控工作直接影响审计在政府治理中作用的发挥，是审计工作的“生命线”。审计机关要抓好审计项目质量风险防控、廉政风险防控和内部管理风险的防控。建立科学的管理体系，大力推进审计执法操作标准化，全面推行审理制，建立健全审计质量定期检查制度，全面提升审计工作质量。增强审计人员廉政风险意识，完善审计廉政制度和监督制约机制，加强监督检查，严格执行审计纪律，廉洁从审。进一步完善内部规章制度，健全完善岗位目标责任制，加强成本管理，严控“三公”经费，推进政务公开，推进全员绩效量化考核，实现内部科学管理、规范管理。将审计风险防控工作“渗透”至审计工作的各个环节之中，推进作业规范化、监督经常化、管理制度化。
二是符合发展大局。国家审计的根本落脚点是促进国家和社会的发展。地方审计机关要始终以促进地方经济社会发展为出发点，围绕地方党委政府工作重心，积极主动开展工作，以科学发展的理念，处理审计发现的问题，站在政府的层面和宏观的角度，深层次分析，合理建议，促进经济社会和谐发展。要以促进审计事业长远发展为出发点，切实加强审计规范化建设、干部队伍建设、信息化建设、精神文明建设，使审计机关自身建设与审计事业发展需要相协调。具体而言，就是要正确处理处理好审计监督参与政府治理与服务地方经济社会发展的关系，处理好审计机关自身建设与国家审计服务政府治理需要的关系。
三是全面整合审计资源。地方审计机关参与政府治理最大的难处在于资源的相对匮乏，必须有效整合资源。在审计力量的整合上，坚持“一盘棋”的工作思路，对内打破科室和地域界限，整合内部资源，对外坚持在国家审计机关主导的前提下，借用社会审计、内部审计机构及各类专业机构的力量参与审计。在项目安排上，强化项目联动与分类管理，探索不同行业审计相结合，合理安排审计项目，推广运用“同步审”、“一拖N”审计模式，实现一审多果，避免重复审计，最大限度节约审计资源。
四是多种方式手段相结合。要紧紧围绕提高审计效能，开拓创新，在组织方式上，要探索“上审下”、“交叉审”、“联合审”的有机结合，不断加大审计执法力度。在审计手段上，要坚持传统审计与计算机审计相结合，帐内审计与帐外调查相结合，延伸触角、内查外调，提升审计监督的实效性。在数字化审计的应用上，要用信息化推动审计技术方法创新，积极推进联网审计，实时监控，全程跟踪，增强信息化环境下的审计能力。
五是综合运用审计成果。审计成果的运用，关系到审计监督的威慑力和公信力，关系到审计服务政府治理的实际效果。地方审计机关要在提升审计项目质量的基础上，深度挖掘审计成果，加强审计成果的转化，通过宣传与信息反馈，使审计情况成为领导宏观管理决策的重要参考依据。要加强与纪检监察和司法机关的协作配合，联合办案，加大案件的移送处理力度，做到成果共享。要真实、科学评价领导干部，坚持定量与定性相结合，为组织人事部门选人用人把好关口。要完善问题处理过程的监督和跟踪机制，狠抓审计整改，督促被审计单位建章立制，堵塞漏洞，规范管理。
三、地方审计机关服务政府治理的主要途径
审计机关在依法履行审计监督职责的同时，需要主动适应社会各方面对审计的要求，更加关注财政资金运行和权力运用过程中存在的问题，并从审计的角度提供更有价值的信息和建议，促进科学发展，做到多渠道、多途径发挥审计在国家治理中的作用。
一是揭露和查处违法违规问题和经济案件线索，促进反腐倡廉建设。腐败是滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。多年来，审计机关不断加大对重大违纪违法问题查处力度，有力推动了反腐倡廉建设。但审计过程中，我们不难发现，岗位腐败、违法违纪、损失浪费现象依然存在，而且查处难度越来越大。审计部门是公共财政的监督“卫士”，在相当长的一段时间内，揭露和查处重大违法违规问题和经济案件线索、促进反腐倡廉建设依然是审计工作的重心之一。地方审计机关要通过揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，推动廉洁型政府建设。
二是服务领导宏观管理决策，发挥参谋助手作用。地方审计机关要在国家治理中准确定位，扮演好“参谋助手”这一角色。根据审计掌握的情况，重点关注政府经济安全、宏观经济政策贯彻落实、重点民生资金使用等情况，从宏观全局的角度，整体把握，加强对审计情况的深层次分析，并从制度、体质层面提出意见和建议，重点在审计意见建议上“下功夫”。要根据国际通行的SMART（“智慧”）五原则，确保审计意见建议有针对性、可衡量、可实现、真实性、时限性。为党委政府推进政府治理出“好点子”、“金点子”。
三是揭示制度性缺陷和管理漏洞，促进完善体制机制。审计部门要充分利用自身的优势，揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题，特别是制度性缺陷和管理漏洞，要坚持微观与宏观相统一，加强研究和分析，着力从机制和制度上解决问题，为党委政府及有关部门完善制度、规范机制、堵塞漏洞提供依据。在揭露问题的同时，不断加大处理处罚力度，要把落实整改放在更加突出的位置来抓，完善审计整改报告制度，建立人大督查、政府督办、审计督促、被审计单位整改的整体联动机制。严格审计整改问责，促进政府治理长效机制建设，做到治标与治本相统一。
四是预防财政资金流失和损失浪费，促进提高政府资金使用效益。建立法治政府、节约型政府是政府治理的目标之一。审计部门在参与政府治理过程中，要密切关注财政资金管理及使用情况，严肃查处资金流失、重大损失浪费等现象。对问题易发的政府投资项目，特别是针对国家扩内需政策出台后，地方政府投资项目不断增多，资金量越来越大的现状，地方审计机关更应该加大跟踪审计力度，为政府把好“关口”。湖北省孝感市审计局从2008年至今，共开展投资审计351项，审计预算及投资总额46.92亿元，为政府节约建设资金达6.2亿元。由此可见，对于财力相对紧张的地方政府，投资审计显得尤为重要。
五是推动审计信息公开，提升审计工作的影响力。地方审计机关要加快审计结果公告的步伐，创造条件，让公众对公共管理过程实施有效监督，通过监督，满足民众知情权，从而提升公民参政议政意识，推进法治政府建设，促进建立透明政府。同时，要充分利用报纸、电视、电台、网络等载体，多渠道、广角度宣传审计工作职责、审计工作思路、审计工作经验、审计成果，不断扩大审计影响力，提高审计的地位。
综上，可以考虑建立地方审计机关推进政府治理的“12345”工程，即：在依法履职上，坚持“一主”，以预算执行审计为主线，推进财政审计大格局建设；深化“两翼”，加强领导干部经济责任审计和政府投资审计。在工作重点上，加强“三防”，防范审计质量风险、廉政风险、内部管理风险；实行“四合”，使审计工作符合发展大局，通过整合审计资源，坚持多种审计手段相结合，综合运用审计成果等措施，提升审计工作质量。在实现途径上，树立“五子”观念，“抓案子”、“出点子”、“堵口子”、“省票子”、“上稿子”，充分发挥审计在政府治理中的作用。（阳明军）
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