论国家审计在国家治理中对政府职能的促进作用
李博(审计署哈尔滨办)
【发布时间:2012年05月04日】
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    摘要:经济全球化日益加快,对传统政府治理模式造成严重的冲击。为了更好地适应经济全球化的挑战,在全球化深刻的影响下,中国应该在善治理论的观照下,以新公共管理运动为主导,立足于政府职能转变和政府能力提升,在政府治理的推动下,通过建设责任政府、高效政府、廉洁政府、透明政府、法治政府等来构建社会主义和谐社会。在履行政府对人民负有的各项职责的过程中,国家审计成为了关键性要素,“国家审计是国家治理的重要组成部分” 。随着国家政治经济体制改革的不断深入和完善,国家审计的地位获得巩固和提升,在社会公众中的影响力日益增强,所承载的社会期望值愈来愈高。那么国家审计如何面对时代的挑战,抓住历史发展机遇,更好地发挥国家审计在我国政府治理中的促进作用,已经成为当前迫切需要研究的重大现实课题。面对政府转型危机的挑战,国家审计需要不断调整目标以适应国家治理结构维稳性变革,需要成为国家治理的工具,在国家治理中发挥着极其重要和不可替代的作用。国家审计监督还是政府治理的重要基石之一,它通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任,并为政府的其他治理主体提供信息支持 。本文从多方面探讨了国家审计对于国家治理中的政府各个职能的促进作用,以其在政府治理导向下的国家审计论题上得到一些有意义的启示。
    
    一、国家审计能够促进政府责任法制化
    2003年我国开始正式实行审计结果公告制度,掀起了席卷全国的“审计风暴”,使得国家审计在百姓心中的地位骤然上升。然而风暴过后百姓更加关注审查结果,审计出现的问题是否得到公正地解决,案件中的违法人员是否得到应有惩处,如果不了了之就会使得审计监督效果大大降低。政府应是公共管理和服务的提供者,政府行使行政权力须明白权力源于人民。公民权利是国家权力之本,行政权力之源,政府责任是行政权力的核心,政府属性的本质,没有政府责任,行政权力运行就没有保障。在人民与政府的关系上,政府为人民存在,人民政府应始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者和维护者。将责任法制化,可以增强权力行使者的责任感,让他们时刻关注权力行使的后果,改善行政行为,同时为责任的评价和考核提供前提,也就是为“问责制度”创造条件。要让落实责任成为政府治理的关键,就必须对责任的承担和履行进行监督,这就是国家审计机关开展审计监督的一个重要出发点。现实的中国,明确责任,进而落实责任,是政府治理的关键所在 。
    
    二、国家审计能够促进政府行政高效化
    高效政府就是高绩效的政府,它是政府在公共行政活动中所取得的业绩、成就和影响等因素的综合反映,是对公共行政活动的整体要求。政府的高效体现在决策、执行、监督和协调等全部行政运行过程。高效政府为公平的经济增长创造一个富有活力的政治和法制环境。一些人对机构、权力的认识仍停留在直观层面上,即通过机构运用权力严格管理社会、控制社会,不信任社会自身作用,不断通过扩充机构、增强权力来管理社会,让社会一味按政府机构的意图、行政权力指向发展,忘记权力源于民众、服务于民众的本性。结果是机构越来越臃肿,运转越来越不灵,效率越来越低下。为促进政府行政效率的提高,国家审计应积极发展其效益审计职能。效益审计往往强调很好地定义政府和项目目标,这就能促使政府为免遭“秋后算账”,认真权衡公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益,降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性,减少政绩工程、豆腐渣工程等公共资源的浪费行为。另外,若结合国情从战略层面开展效益审计,能有效缓解政府有限公共经济资源与日益扩大的无限的公众需求的矛盾。而这就要求国家审计在效益审计方面根据国家发展战略需要制定总体方向性计划,有目的有层次地开展审计工作,在重点领域挖掘、整合信息,辅助政府“开源节流”,在公共领域优化资源配置。通过国家审计监督可以很好地促使政府部门在预算的编制、执行等方面的科学性、经济性、效益性,从而进一步促进政府在法律法规和规章制度的执行与遵循性方面的规范化,全面提高政府的行政效率。
    
    三、国家审计能够促进政府行政廉洁化
    廉洁是人们对于政府道德的基本要求,只有一个廉洁的政府才能履行好维护社会公正的责任,促进机会均等,保障公民自由权利。腐败是构建和谐社会的大敌,政治腐败的直接结果损及政治的结构功能,削弱政府的行政管理能力,损及政府的形象、合法性及其权威,破坏公民对国家的认同感和向心力,造成社会秩序混乱,引起社会成员对政府的强烈不满,从而导致政治不稳定。我国开展经济责任审计最主要的目的就是预防和治理腐败,促进领导干部廉洁勤政。领导干部作为政府部门的主要负责人,其个人的管理水平在很大程度上制约着政府管理的水平与效果,政府的一切行为均可以归责于政府部门的领导人。因此,经济责任审计通过对领导人经济责任履行情况的审查,可以提高政府领导干部队伍的管理水平,进而加快廉洁政府的建成。党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作,审计监督作为廉政建设的一个重要手段,应把对权力进行监督当作自己的一项重要职责。国家审计是对政府经济管理活动的监督,是监督和制约权力的重要机制,是从源头防止腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。
    
    四、国家审计能够促进政府行政透明化
    著名会计学家杨时展教授曾精辟指出“民主,是现代审计的实质,审计,是民主政治的表现;民主,是现代审计的目的,审计,是现代民主的手段。没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这一目的,没有现代民主这个目的,现代审计也就失去意义。 通过审计结果公告,可以促进政府行政透明化, 可以让政府及其所属部门接受监督,有利于维护人民群众的合法权益,吸收人民群众参与讨论和决定有关事项,强化民主监督。政府及其所属部门的意识应需要从根本上扭转过来,必须认识到行政透明化是主动接受人民群众监督、为人民服务的积极行为,是自己应当作为的份内之事。政务公开的主体应首先在国务院各部门和地方各级人民政府中开始,取得一定的经验后,再逐步扩大至地方各级人民政府所属各部门、国有的金融机构和企业事业组织。应该分清轻重缓急,分层次、分阶段、有选择、有重点地推进政务公开。而在政务公开制度推进中,可以采取国务院各部门和地方各级人民政府共同推进的方案,这样既可以解决人民群众意见比较大的诸多问题,又是全面实现政务公开的的需要。公开必须具备一定的程序才能有效地进行。可以根据不同的政务公开的内容规定不同的程序,在这些程序的基础上,应建立两类基本的制度:依部门的年度政务公开制度和依申请的政务公开制度。
    国家审计是领导决策和民众的眼睛,审计监督要从立党为公、执政为民的高度,充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性,真正把促进政府依法行政作为国家审计监督的基本准则,理顺政府与市场、政府与社会的关系,确保政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位,促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立。国家审计是一种经济监督,不能将其与行政监督、党纪监督、法律监督等相混同。对问题的披露,对腐败现象的牵掣,是国家审计在实施经济监督过程中的一种内在反映。国家审计也不同于其他形式的经济监督。经济监督是一定主体依据法律规定和某种授权对一定的经济行为进行监控和评价。在国家审计监督逐步加强、社会公众对国家审计机关的审计期望值越来越高的时期,让国家审计能够有效地推进民主的进程,代表公众的意愿,让政府接受公众或纳税人的监督,从而促进政府依法执政。完善政府治理是国家审计工作的目标和任务。可以说,政府治理越完善,国家审计监督工作就越容易进行,国家审计的作用就能得到充分发挥;相反,缺乏政府治理机制,或缺乏政府治理理念,国家审计监督工作就很难进行,国家审计的作用就得不到充分发挥。我国国家审计不断从实际出发调整其职责,为政府的公共管理服务,并随着政府职能的转变迈向法治化,完成对权力的制约和监督的使命。因此实现国家高效治理,就要明确国家审计在国家治理中对政府职能的促进作用,这是逐步完善我国国家治理的必然需求和迫切要求。

    参考文献:
    [1]刘家义:《国家审计与国家治理》[J],中国审计学会第三次理事论坛,2011.7
    [2]秦荣生:《深化政府审计监督 完善政府治理机制》[J],《审计研究》,2007(1)
    [3]李金华:《国家审计是国家治理的工具》[J],《财经》,2004 年第 24 期
    [4]文硕:《世界审计史<序>》[M],北京:企业管理出版社,1996
    [5] 李金华:《我国将推行审计结果公告制度》[J],《人民日报》,2004-7-24
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