浅谈部门预算和国库集中收付改革进展缓慢的原因及建议
朱惠茹（审计署西安办）
近年来，根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制是当前财政工作的重心。但改革过程存在的一些问题使改革的效果大打折扣，成果难以体现。本文将就财政体制改革中部门预算和国库集中收付改革进展缓慢的问题进行一些分析。
一、部门预算和国库集中收付改革的必要性
（一）部门预算改革的内容。1995年出台的《预算法》，就明确提出了编制部门预算的要求，然而由于种种原因，部门预算改革一直没有实质性地开展起来。从2000年开始，财政部根据国务院的指示，进行部门预算改革，改变传统的预算编制方法，要求各级各部门统一实行新的预算编制方法。改革后的部门预算是由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经同级财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。
（二）实行部门预算的必要性。1、有利于人大、政府及社会各界对各项资金的全方位监督。部门预算改革后，各单位将各项资金，包括各类收入、人员经费、各专项专款等都纳入了本部门的预算范围，改变了过去收入按类别、支出按功能编制，没有相关部门具体数据的情况，便于人大、政府和财政部门从整体上了解和掌握各部门的资金使用状况。2、加强了资金使用的科学性。部门预算编制的依据是部门的职责和任务计划、定员定额标准等，在该依据的指导下，部门预算具有全局性和计划性的特点，避免了盲目性和随意性，使有限的财政资金能够集中到那些效果较好的项目上，有效提高了资金的使用效益。3、提高了财政资金的使用效率。部门预算强调效率的重要性，综合预算、统筹财力、量力而行，根据项目的重要性、可行性、效益性进行合理排序。同时，由于取消了财政与各部门之间的中间环节，同级财政与一级预算单位直接对口，财政将预算审核后批复到这些部门，减少了财政部门和预算单位双方的工作量，提高了工作效率。
（三）国库集中收付改革的内容。实行国库集中收付制度是市场经济下的通行做法，是建立我国科学、规范的预算管理制度的重要基础。国库集中收付制度，就是建立国库单一账户体系，由政府财政国库部门对所有的政府性收入，包括预算内、外收入进行集中收纳管理，并对各部门、单位的支付过程实行统一处理。在这种制度下，各种政府性收入将不再通过任何过渡的账户，不存在中间环节，直接缴入国库；财政部门对其他各部门、单位的支出是根据其自身履行职能的需要，由财政部门审批后，统一由国库支付。因此，实行国库集中收付，可以使财政部门对其他单位、部门实现财政资金的全过程监督。
（四）国库集中收付改革的必要性。1、取消财政收入过渡户，避免违规违纪问题发生。国库集中收付制度改革之前，我国实行的是分散的委托国库制度，这种模式存在重复和分散设置账户导致财政资金透明度不高、财政资金入库延滞、收入退库不规范等弊端，由于执收部门设有财政收入过渡户，财政资金缺乏监督，甚至会出现截留、挤占、挪用等违规违纪问题。建立国库单一账户体系后，取消了各类收入过渡户，为规范和高效运作财政资金打下了基础。2、有利于管理监督。国库集中收付制度下，财政收支活动的透明度得以加强，减少或杜绝了资金在预算单位的长期滞留。同时，通过零余额账户结算和预算单位支出拨付程序，有利于财政部门对每一笔支出进行监督。预算单位的收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。
二、我国部门预算和国库集中收付改革进展缓慢的原因
部门预算改革和国库集中收付改革相结合，是加强我国政府预算的科学性、合理性，深化我国财政体制改革的重要内容。但笔者在近年的审计中发现，部分地区改革不彻底甚至完全未实行部门预算及国库集中收付改革，为当地的财政资金在管理、使用等方面带来一些问题，究其原因主要有以下几点：
（一）追求部门短期利益，各预算单位不积极实行改革。编制部门预算时，要求预算单位按照人员编制、定额标准核定部门人员经费，这就使得预算单位要严格控制职工人数，不能随意超编、扩编，否则没有相应的“人头经费”来源，而且在编工作人员的经费标准也受到了限制。在部分财力较为紧张的地区，人员经费标准本就偏低，在人数、经费标准都核定的基础上，预算单位难以争取更多的经费。同时，在具体使用资金时，预算单位需根据使用资金的情况，向财政部门申请“财政直接支付”或“财政授权支付”，整个支付过程要接受财政部门从资金使用的合规性到最终资金的效益性监督，财政资金的使用由领导直接拍板的行政行为，转变为根据项目计划、进度的规范使用，大大收回了预算单位随意使用财政资金的权力。基于此，预算缺少实行部门预算的积极性。
（二）财政部门缺乏部门预算改革的积极性。这主要是由于财政干部对部门预算的重要性认识不足造成的。实行部门预算后，财政要做到对预算单位收支的全过程监督，无疑加大了财政部门的工作量。此外，一些贫困地区，由于财力有限，难以按照核定的人员经费，将资金按时足额拨付预算单位。这些都使财政部门缺乏推行部门预算的积极性。
（三）财政部门缺乏国库集中支付改革的积极性。推行国库集中收付改革，首先是要取消各类收入过渡性账户、规范财政专户。收入过渡户是各执收部门在财政部门批准的商业银行设立的暂时过渡性存放财政收入的账户，该账户的资金需定期上缴国库（2011年起预算外资金除教育收费在预算外核算，其余全部纳入预算内管理，因此收入过渡户资金均上缴国库，不再存放财政专户），年末余额为零，才能完整、全面的反应当年财政收入情况。但笔者在近年的审计中发现，几乎所有的财政收入过渡户都未将当年的收入全额上缴国库，这些过渡户成为了调节当年收入、隐瞒收入的帮手。此外，2007年起，财政部几次要求各级财政部门清理财政专户，但效果都不尽理想，主要是因为各级的财政专户都是同级财政的资金蓄水池，为了各种各样的原因，财政部门没有清理财政专户的积极性。笔者曾遇到过财政专户余额是同级财政收入几倍的情况，该情况下，使得财政资金游离出人大、政府的监督，与推行国库集中收付的初衷相悖。
（四）改革不同步、不配套。部门预算和国库集中收付是相互依存、共同存在的。但由于我国国库集中收付改革晚于部门预算改革，而且在具体实施中也是存在试点和全面推行的时间差，因此改革的不同步造成部分地区的不到位。
三、推进部门预算和国库集中收付改革的建议
（一）转变观念，提高认识，从思想上保证改革的有效运行。由于部门预算和国库集中收付改革涉及到各部门既得利益的调整与财务管理权限的再分配，因此相关人员思想观念上的转变，提高对改革重要性的认识尤为重要。要使各部门真正意识到，部门预算是大势所趋，是符合当前财政体制发展规律，也是符合大部分人利益的正确政策法规。同时，对上述分析的部门预算推行过程中存在的预算单位经费紧张，人员经费定额标准低等问题，上级财政部门也应通过加大转移支付力度等方式予以补助。
（二）加大综合财政预算改革的力度。虽然改革在部分地区的进展缓慢，但改革的脚步不能因此而停滞不前。下一步需进一步深化改革的力度，将预算单位的所有财政性资金归于财政部门的统一监管之下，进一步完善、细化支出预算编制，科学编制项目预算。同时，加大预算监督力度，充分发挥人大、政府、财政的监督作用，强化预算约束，力保预算全过程的公正、公平、透明。
（三）部门预算、国库集中收付等改革制度进一步结合。部门预算的最终目的是为了将有限的财政资金合理的分配到各项事业和各个部门当中，这是编制的问题，而国库集中收付是政府预算执行的问题。这两项制度必须相结合，否则部门预算所制定的支出项目和支出指标就会失控。
一、部门预算和国库集中收付改革的必要性
（一）部门预算改革的内容。1995年出台的《预算法》，就明确提出了编制部门预算的要求，然而由于种种原因，部门预算改革一直没有实质性地开展起来。从2000年开始，财政部根据国务院的指示，进行部门预算改革，改变传统的预算编制方法，要求各级各部门统一实行新的预算编制方法。改革后的部门预算是由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经同级财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。
（二）实行部门预算的必要性。1、有利于人大、政府及社会各界对各项资金的全方位监督。部门预算改革后，各单位将各项资金，包括各类收入、人员经费、各专项专款等都纳入了本部门的预算范围，改变了过去收入按类别、支出按功能编制，没有相关部门具体数据的情况，便于人大、政府和财政部门从整体上了解和掌握各部门的资金使用状况。2、加强了资金使用的科学性。部门预算编制的依据是部门的职责和任务计划、定员定额标准等，在该依据的指导下，部门预算具有全局性和计划性的特点，避免了盲目性和随意性，使有限的财政资金能够集中到那些效果较好的项目上，有效提高了资金的使用效益。3、提高了财政资金的使用效率。部门预算强调效率的重要性，综合预算、统筹财力、量力而行，根据项目的重要性、可行性、效益性进行合理排序。同时，由于取消了财政与各部门之间的中间环节，同级财政与一级预算单位直接对口，财政将预算审核后批复到这些部门，减少了财政部门和预算单位双方的工作量，提高了工作效率。
（三）国库集中收付改革的内容。实行国库集中收付制度是市场经济下的通行做法，是建立我国科学、规范的预算管理制度的重要基础。国库集中收付制度，就是建立国库单一账户体系，由政府财政国库部门对所有的政府性收入，包括预算内、外收入进行集中收纳管理，并对各部门、单位的支付过程实行统一处理。在这种制度下，各种政府性收入将不再通过任何过渡的账户，不存在中间环节，直接缴入国库；财政部门对其他各部门、单位的支出是根据其自身履行职能的需要，由财政部门审批后，统一由国库支付。因此，实行国库集中收付，可以使财政部门对其他单位、部门实现财政资金的全过程监督。
（四）国库集中收付改革的必要性。1、取消财政收入过渡户，避免违规违纪问题发生。国库集中收付制度改革之前，我国实行的是分散的委托国库制度，这种模式存在重复和分散设置账户导致财政资金透明度不高、财政资金入库延滞、收入退库不规范等弊端，由于执收部门设有财政收入过渡户，财政资金缺乏监督，甚至会出现截留、挤占、挪用等违规违纪问题。建立国库单一账户体系后，取消了各类收入过渡户，为规范和高效运作财政资金打下了基础。2、有利于管理监督。国库集中收付制度下，财政收支活动的透明度得以加强，减少或杜绝了资金在预算单位的长期滞留。同时，通过零余额账户结算和预算单位支出拨付程序，有利于财政部门对每一笔支出进行监督。预算单位的收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。
二、我国部门预算和国库集中收付改革进展缓慢的原因
部门预算改革和国库集中收付改革相结合，是加强我国政府预算的科学性、合理性，深化我国财政体制改革的重要内容。但笔者在近年的审计中发现，部分地区改革不彻底甚至完全未实行部门预算及国库集中收付改革，为当地的财政资金在管理、使用等方面带来一些问题，究其原因主要有以下几点：
（一）追求部门短期利益，各预算单位不积极实行改革。编制部门预算时，要求预算单位按照人员编制、定额标准核定部门人员经费，这就使得预算单位要严格控制职工人数，不能随意超编、扩编，否则没有相应的“人头经费”来源，而且在编工作人员的经费标准也受到了限制。在部分财力较为紧张的地区，人员经费标准本就偏低，在人数、经费标准都核定的基础上，预算单位难以争取更多的经费。同时，在具体使用资金时，预算单位需根据使用资金的情况，向财政部门申请“财政直接支付”或“财政授权支付”，整个支付过程要接受财政部门从资金使用的合规性到最终资金的效益性监督，财政资金的使用由领导直接拍板的行政行为，转变为根据项目计划、进度的规范使用，大大收回了预算单位随意使用财政资金的权力。基于此，预算缺少实行部门预算的积极性。
（二）财政部门缺乏部门预算改革的积极性。这主要是由于财政干部对部门预算的重要性认识不足造成的。实行部门预算后，财政要做到对预算单位收支的全过程监督，无疑加大了财政部门的工作量。此外，一些贫困地区，由于财力有限，难以按照核定的人员经费，将资金按时足额拨付预算单位。这些都使财政部门缺乏推行部门预算的积极性。
（三）财政部门缺乏国库集中支付改革的积极性。推行国库集中收付改革，首先是要取消各类收入过渡性账户、规范财政专户。收入过渡户是各执收部门在财政部门批准的商业银行设立的暂时过渡性存放财政收入的账户，该账户的资金需定期上缴国库（2011年起预算外资金除教育收费在预算外核算，其余全部纳入预算内管理，因此收入过渡户资金均上缴国库，不再存放财政专户），年末余额为零，才能完整、全面的反应当年财政收入情况。但笔者在近年的审计中发现，几乎所有的财政收入过渡户都未将当年的收入全额上缴国库，这些过渡户成为了调节当年收入、隐瞒收入的帮手。此外，2007年起，财政部几次要求各级财政部门清理财政专户，但效果都不尽理想，主要是因为各级的财政专户都是同级财政的资金蓄水池，为了各种各样的原因，财政部门没有清理财政专户的积极性。笔者曾遇到过财政专户余额是同级财政收入几倍的情况，该情况下，使得财政资金游离出人大、政府的监督，与推行国库集中收付的初衷相悖。
（四）改革不同步、不配套。部门预算和国库集中收付是相互依存、共同存在的。但由于我国国库集中收付改革晚于部门预算改革，而且在具体实施中也是存在试点和全面推行的时间差，因此改革的不同步造成部分地区的不到位。
三、推进部门预算和国库集中收付改革的建议
（一）转变观念，提高认识，从思想上保证改革的有效运行。由于部门预算和国库集中收付改革涉及到各部门既得利益的调整与财务管理权限的再分配，因此相关人员思想观念上的转变，提高对改革重要性的认识尤为重要。要使各部门真正意识到，部门预算是大势所趋，是符合当前财政体制发展规律，也是符合大部分人利益的正确政策法规。同时，对上述分析的部门预算推行过程中存在的预算单位经费紧张，人员经费定额标准低等问题，上级财政部门也应通过加大转移支付力度等方式予以补助。
（二）加大综合财政预算改革的力度。虽然改革在部分地区的进展缓慢，但改革的脚步不能因此而停滞不前。下一步需进一步深化改革的力度，将预算单位的所有财政性资金归于财政部门的统一监管之下，进一步完善、细化支出预算编制，科学编制项目预算。同时，加大预算监督力度，充分发挥人大、政府、财政的监督作用，强化预算约束，力保预算全过程的公正、公平、透明。
（三）部门预算、国库集中收付等改革制度进一步结合。部门预算的最终目的是为了将有限的财政资金合理的分配到各项事业和各个部门当中，这是编制的问题，而国库集中收付是政府预算执行的问题。这两项制度必须相结合，否则部门预算所制定的支出项目和支出指标就会失控。
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