浅析国家审计在国家治理中对经济领域公权力的监督作用
刘铁 秦力（审计署京津冀办）
国家审计在国家治理中发挥作用，是由公权力监督机制决定的。国家审计是对国务院各部门和地方各级人民政府的财务收支活动，金融保险机构、企事业组织，以及其他与国家财政有关单位的财务收支活动及其经济效益等所进行的审计。其特点是它是一种法定监督，对于审计机关做出的审计决定，被审计单位和有关人员必须执行。其实质是对经济领域公权力的监督。
一、经济领域的公权力和监督机制
（一）公权力及其特征。
法学上有公权力和私权利之分。公权力是人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。公权力是为维护和增进公益而设的权力。它来源于私权力，是私权力实现的手段与保障。公权力有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步。另一方面，公权力也具有其内在局限和异化特质。公权力基本特征主要表现为：
第一，从主体上看，公权力属于公众而非某个个人。它是公众的权力，人民大众的权力。也就是说，公共性是公权力的核心内涵。所谓公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。
第二，从客体上看，公权力应该指向的是公共事务。纯粹私域的事务不应该动用公权力去干涉，否则，就是侵犯了私权；
第三，从功能上看，公权力的来源和基础是公共利益。公权力是承担着公共责任并且为公共利益服务的，否则，公权力就很有可能变成私化和私有。
（二）社会主义市场经济条件下经济领域的公权力及特点。
社会主义市场经济条件下的经济法律关系中，经济领域的公权力的存在是其固有的特质之一。经济法的产生和存在可以归结为两个原因：一是市场失灵；二是借助公权力，以应对社会化导致的社会问题，对包括市场在内的全部社会经济生活进行干预。社会主义市场经济条件下国家经济的国家干预理论，构建的是政府和市场之间良性互动的关系。
经济法律关系的调整涉及政府公权力和社会公权力的行使，而拥有公权力的主体在经济法律关系中对没有公权力的主体有一定的支配和管理的能力。故经济法法律关系中的主体地位不平等。作为经济法主体的国家机关主要是指国家行政机关中的经济管理机关。
在社会主义市场经济体制建立过程中，政府通过经济社会政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，为市场经济创造一个稳定、安全、有序、公正的社会经济环境。 政府对社会生活的干预权源于公民的授权，如同公民的私有财产权利一样，本是一种固有的权力，“政府提供的是经济剩余赖以建立的秩序架构，如果没有政府提供的这种秩序的稳定性，理性行为也不可能发生”。
经济领域的公权力具有不可违逆性和极大的权威性。其具有公民和下位权不可违逆性。这是因为它是以社会雄厚的资源为支撑和基础。如管理和支配社会绝大部分物质资源（土地、水利、交通、矿产、能源、电力等）、国家财政支出、社会成员的分配方式等。在国家需要的时候，它可以征收征用公民和其他组织的生产资料、生产工具。公权力主体是代表国家权力的机关行使权力，通过行政、经济的、法律的手段，保证公权力主体的政令畅通、行为实施，使无形的权力能力，变成依附于具体的政治制度、社会组织、国家机构直接展现在人们的现实生活中。
在社会主义市场经济体制下，许多情况下社会资源、生产要素的配置、权利义务的分配实际上是依照公权力来进行的，至少也要受到公权力的巨大影响，公权力因素实际上独立地成为了经济法的基础。 国有资产管理、产业调节、金融与环境待领域，历来是公权力干预较多的经济领域。
（三）经济领域公权力的监督。
公权力是一定社会的产物。其在维护国家的稳定、发展社会生产力、推动社会形态的演进，起到积极的作用。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力” 。公权力必须在监督之下才不会被滥用和私用。
不受监督制约的权力必然产生腐败，这既是权力现象存在的一种可能，又是为实践证明的权力现象在人类社会中存在的一种现实。无论在何种社会意识形态下，无论在何种国度里滥用公权力所产生的腐败现象都有其共同之处，国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化。滥用公权力的表现形式为：特权特用、公权私用、小权大用、越权使用，集体滥用。同行业集体腐败，跨行业连锁腐败。产生腐败的基本要素是一致的，即权力和私欲。事实告诉我们，所有的腐败现象都没有离开权力和私欲，所有的腐败分子无一不是以权谋私的，世上没有无权力的腐败，也没有无私欲的腐败。
公权力的监督，狭义地界定为对行政机关的监督，而国家权力机构和专门监督机构被认为是公权力监督的主体。在此前提下，公权力监督制度的设计，或是强调选举公权力组织及其领导人的国家权力机关的监督功能，或是强调专门监督机构的功能。监督机关的监督，局限于对公权力组织和公务人员违法、违纪、渎职等劣迹的监督，其实质是公权力组织及公务人员行为结果的矫正、惩处机制。从监督的内容看，监督机关的监督，主要是对公权力组织及公务人员行使权力的合法性的监督。然而，这种监督机关的监督存在一些天然的不足：国家权力机关和专门监督机构本身也是公权力组织，仅靠不同公权力组织的监督或公权力组织的内部监督，很难解决“监督者之监督”这一制度性缺陷，甚至形成“监督—失控—监督—失控”恶性循环的怪圈，由监督而引起的社会成本也会越来越大。
公权力监督机制，是推进民主政治的一个重要方面，也是法治国家的本质性要求之一。公权力主体通常被理解是组织，即各类机关、国家经济管理机关、社团。但机关实际上是一个结构形式，使机构行使的实际上是人―――机关公务人员、国家工作人员。因而在本质上，这些人才是真正的权力主体的组成要素。加强对公权力的监督制约，就是要强化对这些人的监督制约。因此，公权力监督，应当是对行使公权的公权力组织及其人员的监督。
二、国家审计对经济领域公权力的监督
（一）法律依据和作用。国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计拥有最高的法律地位，它确定了国家审计的监督主体资格。国家审计的独立性、审计手段的专业性，以及审计信息的客观公正性，使国家审计的成果成为权力制约机制中最具工具性的权力监督因素。国家审计对经济领域公权力的监督，充分发挥“经济卫士”作用和“免疫系统”功能，为科学民主决策、促进依法行政、加强干部监督管理和党风廉政建设发挥重要作用。
在权力监督环节中，国家审计在权力监督与制约机制中发挥作用的基本条件有两条：一是人大和纳税人的客观需求，二是审计信息产品的有用性。
（二）国家审计对经济领域公权力监督的特殊性。国家审计独立于经济领域公权力以外，同时它又与各个监督主体都有关系。国家审计是对其他权力监督主体监督后的监督。国家审计在经济领域公权力监督与制约机制中具有特殊的作用。这种作用的特殊性主要表现在，国家审计对经济领域公权力的监督与制约，它通过全面履行审计职责揭露问题提出建议，又通过其他各权力监督主体的有效监督来追究责任，落实审计意见。国家审计对经济领域公权力监督与制约的完全实现具有间接性。因此，国家审计与各权力监督主体的联系机制是否科学、有效，是国家审计发挥作用的重要外部条件。比如：在国家审计与司法监督的关系中，国家审计可以将发现的重大经济案件按照法定程序移交司法部门，司法部门也可以借助国家审计查办经济案件；经济责任审计的主要目的则是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据；经济领域领导干部离任审计的监督，国家审计通过经济责任审计可以提供具有重要作用的审计信息，但也只是供其他监督部门参考。因此，国家审计只是客观、公正地提出被监督者经济活动的审计结果，以国有资产的有效运营为目标，对国有资产的经营管理情况进行审计。
（三）经济领域公权力监督和评价。在经济领域之中，作为国有资产的所有者代表，政府承担国有资产保值增值的责任。政府需要将国有资产投入到财产流转领域，在市场竞争中实现国有资产使用价值和价值的提升。从国有资产运营和所有权的行使角度而言，国家审计对涉及国有资产经营运作的所有国家经济管理部门、经济责任的者，除经营成果方面的监督，还要对其经营行为、对其具体经营活动的效益性，适法性进行评估；对其各项管理活动进行合理的建议和评价，以利于国有资产在市场竞争中获得更多的再生产投资资金。国家审计对国有资产经营管理机关和个人的审计，并不仅仅局限于对国有资产负责人的责任审计，同时还应对经济领域公权力行使情况作出评价。
三、审计监督公开是对监督和被监督对象的监督
审计监督公开应包括审计结果信息、过程信息、立项信息公开，这是对监督和被监督对象的监督。
国家审计的产品就是审计信息。国家审计参与权力监督与制约的直接形式也是各种审计信息。审计信息的质量和审计信息中涉及权力监督的内容越多，审计信息就越有用。
审计结果公告制度，是审计监督与社会监督、群众监督、舆论监督相结合。将经济领域公权力单位、个人在管理社会经济工作中是否依法行政、行为的结果公开。审计结果公开，避免了监督结果在监督机关 “内部化”的问题。审计结果公告实现了公众对公权力组织行为的知情权、参与权、监督权。同时对国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化的滥用公权力的行为，是一种有效的监督方式。同时，监督结果可以使各监督部门和社会各方面共享审计结果，有利于整合监督资源，提高监督效率。
审计过程信息公开，将审计执法过程公开，可增强国家审计行为的透明度，部分信息资源可为社会所用，产生对监督行为的再监督。如公开审计证据，可将审计机关在审计过程中的独立性、工作质量、执法的严肃性等成为相对公开的行为，成为社会公众关注和评价的对象。审计过程公开就把审计工作置于社会公众和舆论监督之下，这就要求各级审计机关坚守两条生命线，切实提高审计质量，进一步加强廉政建设，防范审计风险。
审计立项信息公开，是将国家审计监督准备阶段的审计重点公开，可增强国家审计行为的针对性和公认度，使社会各界和广大老百姓都了解审计的情况，知道审计将要干什么，满足社会公众知晓市场或者参与权。
一、经济领域的公权力和监督机制
（一）公权力及其特征。
法学上有公权力和私权利之分。公权力是人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。公权力是为维护和增进公益而设的权力。它来源于私权力，是私权力实现的手段与保障。公权力有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步。另一方面，公权力也具有其内在局限和异化特质。公权力基本特征主要表现为：
第一，从主体上看，公权力属于公众而非某个个人。它是公众的权力，人民大众的权力。也就是说，公共性是公权力的核心内涵。所谓公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。
第二，从客体上看，公权力应该指向的是公共事务。纯粹私域的事务不应该动用公权力去干涉，否则，就是侵犯了私权；
第三，从功能上看，公权力的来源和基础是公共利益。公权力是承担着公共责任并且为公共利益服务的，否则，公权力就很有可能变成私化和私有。
（二）社会主义市场经济条件下经济领域的公权力及特点。
社会主义市场经济条件下的经济法律关系中，经济领域的公权力的存在是其固有的特质之一。经济法的产生和存在可以归结为两个原因：一是市场失灵；二是借助公权力，以应对社会化导致的社会问题，对包括市场在内的全部社会经济生活进行干预。社会主义市场经济条件下国家经济的国家干预理论，构建的是政府和市场之间良性互动的关系。
经济法律关系的调整涉及政府公权力和社会公权力的行使，而拥有公权力的主体在经济法律关系中对没有公权力的主体有一定的支配和管理的能力。故经济法法律关系中的主体地位不平等。作为经济法主体的国家机关主要是指国家行政机关中的经济管理机关。
在社会主义市场经济体制建立过程中，政府通过经济社会政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，为市场经济创造一个稳定、安全、有序、公正的社会经济环境。 政府对社会生活的干预权源于公民的授权，如同公民的私有财产权利一样，本是一种固有的权力，“政府提供的是经济剩余赖以建立的秩序架构，如果没有政府提供的这种秩序的稳定性，理性行为也不可能发生”。
经济领域的公权力具有不可违逆性和极大的权威性。其具有公民和下位权不可违逆性。这是因为它是以社会雄厚的资源为支撑和基础。如管理和支配社会绝大部分物质资源（土地、水利、交通、矿产、能源、电力等）、国家财政支出、社会成员的分配方式等。在国家需要的时候，它可以征收征用公民和其他组织的生产资料、生产工具。公权力主体是代表国家权力的机关行使权力，通过行政、经济的、法律的手段，保证公权力主体的政令畅通、行为实施，使无形的权力能力，变成依附于具体的政治制度、社会组织、国家机构直接展现在人们的现实生活中。
在社会主义市场经济体制下，许多情况下社会资源、生产要素的配置、权利义务的分配实际上是依照公权力来进行的，至少也要受到公权力的巨大影响，公权力因素实际上独立地成为了经济法的基础。 国有资产管理、产业调节、金融与环境待领域，历来是公权力干预较多的经济领域。
（三）经济领域公权力的监督。
公权力是一定社会的产物。其在维护国家的稳定、发展社会生产力、推动社会形态的演进，起到积极的作用。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力” 。公权力必须在监督之下才不会被滥用和私用。
不受监督制约的权力必然产生腐败，这既是权力现象存在的一种可能，又是为实践证明的权力现象在人类社会中存在的一种现实。无论在何种社会意识形态下，无论在何种国度里滥用公权力所产生的腐败现象都有其共同之处，国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化。滥用公权力的表现形式为：特权特用、公权私用、小权大用、越权使用，集体滥用。同行业集体腐败，跨行业连锁腐败。产生腐败的基本要素是一致的，即权力和私欲。事实告诉我们，所有的腐败现象都没有离开权力和私欲，所有的腐败分子无一不是以权谋私的，世上没有无权力的腐败，也没有无私欲的腐败。
公权力的监督，狭义地界定为对行政机关的监督，而国家权力机构和专门监督机构被认为是公权力监督的主体。在此前提下，公权力监督制度的设计，或是强调选举公权力组织及其领导人的国家权力机关的监督功能，或是强调专门监督机构的功能。监督机关的监督，局限于对公权力组织和公务人员违法、违纪、渎职等劣迹的监督，其实质是公权力组织及公务人员行为结果的矫正、惩处机制。从监督的内容看，监督机关的监督，主要是对公权力组织及公务人员行使权力的合法性的监督。然而，这种监督机关的监督存在一些天然的不足：国家权力机关和专门监督机构本身也是公权力组织，仅靠不同公权力组织的监督或公权力组织的内部监督，很难解决“监督者之监督”这一制度性缺陷，甚至形成“监督—失控—监督—失控”恶性循环的怪圈，由监督而引起的社会成本也会越来越大。
公权力监督机制，是推进民主政治的一个重要方面，也是法治国家的本质性要求之一。公权力主体通常被理解是组织，即各类机关、国家经济管理机关、社团。但机关实际上是一个结构形式，使机构行使的实际上是人―――机关公务人员、国家工作人员。因而在本质上，这些人才是真正的权力主体的组成要素。加强对公权力的监督制约，就是要强化对这些人的监督制约。因此，公权力监督，应当是对行使公权的公权力组织及其人员的监督。
二、国家审计对经济领域公权力的监督
（一）法律依据和作用。国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计拥有最高的法律地位，它确定了国家审计的监督主体资格。国家审计的独立性、审计手段的专业性，以及审计信息的客观公正性，使国家审计的成果成为权力制约机制中最具工具性的权力监督因素。国家审计对经济领域公权力的监督，充分发挥“经济卫士”作用和“免疫系统”功能，为科学民主决策、促进依法行政、加强干部监督管理和党风廉政建设发挥重要作用。
在权力监督环节中，国家审计在权力监督与制约机制中发挥作用的基本条件有两条：一是人大和纳税人的客观需求，二是审计信息产品的有用性。
（二）国家审计对经济领域公权力监督的特殊性。国家审计独立于经济领域公权力以外，同时它又与各个监督主体都有关系。国家审计是对其他权力监督主体监督后的监督。国家审计在经济领域公权力监督与制约机制中具有特殊的作用。这种作用的特殊性主要表现在，国家审计对经济领域公权力的监督与制约，它通过全面履行审计职责揭露问题提出建议，又通过其他各权力监督主体的有效监督来追究责任，落实审计意见。国家审计对经济领域公权力监督与制约的完全实现具有间接性。因此，国家审计与各权力监督主体的联系机制是否科学、有效，是国家审计发挥作用的重要外部条件。比如：在国家审计与司法监督的关系中，国家审计可以将发现的重大经济案件按照法定程序移交司法部门，司法部门也可以借助国家审计查办经济案件；经济责任审计的主要目的则是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据；经济领域领导干部离任审计的监督，国家审计通过经济责任审计可以提供具有重要作用的审计信息，但也只是供其他监督部门参考。因此，国家审计只是客观、公正地提出被监督者经济活动的审计结果，以国有资产的有效运营为目标，对国有资产的经营管理情况进行审计。
（三）经济领域公权力监督和评价。在经济领域之中，作为国有资产的所有者代表，政府承担国有资产保值增值的责任。政府需要将国有资产投入到财产流转领域，在市场竞争中实现国有资产使用价值和价值的提升。从国有资产运营和所有权的行使角度而言，国家审计对涉及国有资产经营运作的所有国家经济管理部门、经济责任的者，除经营成果方面的监督，还要对其经营行为、对其具体经营活动的效益性，适法性进行评估；对其各项管理活动进行合理的建议和评价，以利于国有资产在市场竞争中获得更多的再生产投资资金。国家审计对国有资产经营管理机关和个人的审计，并不仅仅局限于对国有资产负责人的责任审计，同时还应对经济领域公权力行使情况作出评价。
三、审计监督公开是对监督和被监督对象的监督
审计监督公开应包括审计结果信息、过程信息、立项信息公开，这是对监督和被监督对象的监督。
国家审计的产品就是审计信息。国家审计参与权力监督与制约的直接形式也是各种审计信息。审计信息的质量和审计信息中涉及权力监督的内容越多，审计信息就越有用。
审计结果公告制度，是审计监督与社会监督、群众监督、舆论监督相结合。将经济领域公权力单位、个人在管理社会经济工作中是否依法行政、行为的结果公开。审计结果公开，避免了监督结果在监督机关 “内部化”的问题。审计结果公告实现了公众对公权力组织行为的知情权、参与权、监督权。同时对国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化的滥用公权力的行为，是一种有效的监督方式。同时，监督结果可以使各监督部门和社会各方面共享审计结果，有利于整合监督资源，提高监督效率。
审计过程信息公开，将审计执法过程公开，可增强国家审计行为的透明度，部分信息资源可为社会所用，产生对监督行为的再监督。如公开审计证据，可将审计机关在审计过程中的独立性、工作质量、执法的严肃性等成为相对公开的行为，成为社会公众关注和评价的对象。审计过程公开就把审计工作置于社会公众和舆论监督之下，这就要求各级审计机关坚守两条生命线，切实提高审计质量，进一步加强廉政建设，防范审计风险。
审计立项信息公开，是将国家审计监督准备阶段的审计重点公开，可增强国家审计行为的针对性和公认度，使社会各界和广大老百姓都了解审计的情况，知道审计将要干什么，满足社会公众知晓市场或者参与权。
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