浅议国家审计在基本保障型廉租住房和公共租赁住房建设资金筹集中应发挥的作用
刘伟(审计署上海办)
【发布时间:2012年04月27日】
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    中国政府历来重视对贫困家庭的社会保障工作,党的十七大提出了“住有所居”。住房保障作为社会保障体系的重要组成部分,较好地解决了广大中低收入家庭的住房问题,为促进社会的和谐与稳定发挥了重要作用。各地积极探索适合本地实际情况的住房保障方式,取得了显著效果,中低收入家庭的住房条件得到普遍改善。经过改革开放以来30年经济的快速发展,我国城镇居民人均住房面积已经从改革开放初期的7.2平方米提高到了2008年的29平方米以上。
    
    《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求:强化各级政府责任,加大保障性安居工程建设力度,基本解决保障性住房供应不足的问题。建立稳定投入机制,加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度,引导社会力量参与保障性住房建设运营。因此,研究保障性住房建设资金的筹集问题有一定的现实意义。
    
    一、我国保障性住房的发展演变过程
    1998年,国务院《关于深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》,第一次明确提出了构建新的住房供应体系,即为最低收入家庭提供廉租住房,为中低收入家庭提供经济适用住房,为中高收入家庭提供商品房。从此,廉租住房、经济适用住房成为专有名词,取代过去名目繁多的各种保障性住房出现在历史舞台。从1998年开始,全国经济适用住房发展迅速,1999年至2001年达到历史最高峰,极大地改善了城镇居民住房条件,一定程度上对稳定住房价格、调整消费结构、促进住房消费起到了间接引导作用。2007年,国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,标志着我国住房制度改革的关注重心开始转向城镇低收入群体,继此之后,2008年,政府则以改善城镇中低收入家庭住房条件为重点推进住房体制机制建设。2009年6月1日,住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合发布《2009~2011年廉租住房保障规划》,从2009年到2011年间,用三年时间,基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题,新建廉租住房采用统一集中建设和在经济适用住房、普通商品住房、棚户区改造项目中配建两种方式,以配建方式为主。2010年6月,住房城乡建设部下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,提出大力发展公共租赁住房,完善住房供应体系,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。至此,我国基本建立了涵盖廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房及各类棚户区改造为主的保障性住房体系,这对于贯彻落实以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会、保持社会的稳定有序发展都具有很高的紧迫性和重大的现实意义。
    通过细化分析,笔者认为我国目前的保障性住房可以归为两类,一类是基本保障型住房,主要包括廉租住房和公共租赁住房;另一类是延伸型保障性住房,主要包括经济适用住房、限价商品房及各类棚户区改造住房等。按照事权划分标准,对于基本保障型的廉租住房和公共租赁住房,政府应该起到主体供给的作用。对于延伸型的保障性住房,政府只通过政策引导方式发挥主导性作用,而不宜大包大揽地直接从事这类保障性住房建设、分配和管理的全过程。本文主要的研究重点是基本保障型的廉租住房和公共租赁住房建设资金筹集中存在的困境和解决方法。
    
    二、基本保障型的廉租住房和公共租赁住房建设资金筹集渠道和面临的主要困难
    目前,我国基本保障型的廉租住房和公共租赁住房建设资金筹集渠道主要包括:中央财政补助资金、地方财政配套资金、中央代发的地方债、部分土地出让金收益、公积金增值收益、住房公积金贷款、地方政府投融资平台和廉租住房“共有产权”等。
    2011年,我国1000万套保障房建设资金需求达1.4万亿元左右,尽管中央及地方各级政府明显加大了资金投入力度,但仍有8000多亿元缺口需通过社会资金渠道来弥补,其融资规模大、难度较高。据粗略估算,“十二五”期间保障房建设资金需求约为4.3万亿元,庞大的资金缺口使保障性住房尤其是基本保障型的廉租住房和公共租赁住房建设资金的可持续性堪忧,困境主要表现在三个方面:
    (一)地方政府资金筹集难度大。一是财政实力较弱的中西部地区的资金压力较大。根据云南、贵州、四川、河南、甘肃等中西部地区反映,这些地区保障性住房任务较重,但财政实力较弱,地方配套资金压力尤为突出;二是在房地产调控以及限购政策作用下,部分地区土地市场降温,出让收益下降。据中国指数研究院监测的130个城市数据显示,2011年上半年土地出让金总额为7524亿元,同比下降5.5%,国内一线城市降幅更高。三是地方债还款高峰与保障房建设资金需求高峰将出现碰头。未来二三年,既是保障房建设资金需求的高峰期,也是地方债还款高峰期。据统计,2011年和2012年地方政府负有偿还责任的债务比重将达到47.2%,负有担保责任的债务比重达到28.3%,地方债还款压力增加将在一定程度上制约地方政府对保障性住房的筹资能力,而不少城市还债资金来源主要寄托在土地出让收入上。
    (二)保障性住房投融资平台面临的问题。一是融资渠道仍较为单一。社会融资渠道仍以银行贷款为主,难以很好满足未来大量保障性住房建设的资金需求。国家对公积金支持保障性住房建设工作还处于试点阶段,社保、保险资金尚没有完全发挥周期长、回报要求相对较低的优势。新成立的保障性住房投融资平台大都无法满足企业债发行条件。二是还款方式要求进一步提高了项目资金运营能力。为了及时发现和控制风险,根据有关规定,公共租赁住房建成后需一年两次还本。但这也对公共租赁住房项目运行初期的还款资金和现金流管理提出更高要求。三是投融资平台的潜在运行风险需重视。由于该类平台具有较强政府背景,容易导致政府与企业权责不清,忽略平台本身资金收支平衡和治理结构问题。另外,有些平台除了保障性住房外,还通过开发少量商品房来弥补保障性住房成本,因此,如何合理确定两者比例关系,避免滥用扶持政策,确保实现支持保障性住房建设的初衷也是一个值得重视的问题。
    (三)住房公积金贷款支持保障性住房建设和廉租住房“共有产权”政策尚处于试点状态,对于基本保障型住房建设的资金支持力度还很有限,特别是廉租住房“共有产权”模式在政策规定、理论基础、法理基础等方面还存在很大的争议。
    
    三、国家审计在保障性住房建设资金筹集中应发挥的作用
    (一)国家审计应关注财政性资金对基本保障型廉租住房和公共租赁住房建设资金的支持力度。
    如前文所述,对于基本保障型廉租住房和公共租赁住房,政府应该起到主体供给的作用。因此,中央和地方政府对于这部分保障性住房建设资金必须足额安排和配套。国家审计应关注中央财政专项补助资金下拨的及时性和使用进度、地方财政是否足额、及时配套资金、是否足额、及时从土地出让收益和住房公积金增值收益中提取和安排廉租住房建设资金、监督资金的管理和使用情况,及时揭露挤占、挪用廉租住房建设资金的问题。同时,国家审计也应当建议中央财政增加对基本保障型廉租住房和公共租赁住房建设的资金支持力度,进一步向财政能力相对较薄弱、任务较重的中西部地区倾斜。
    (二)国家审计应关注利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点政策的落实。
    2009年10月,住房城乡建设部等七部委联合下发的《利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施意见》,根据此文件,利用住房公积金发放的保障性住房建设贷款,定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、政府投资的公共租赁住房建设,严禁用于商品住房开发和城市基础设施建设。国家审计应关注获得住房公积金贷款的保障性住房项目是否符合文件对项目基本建设程序、自有资金比例和借款人资格等多方面的要求,资金是否坚持专款专用,是否存在利用住房公积金贷款“搭车”建设非保障性住房项目等。同时,国家审计应建议国家有关部门进一步完善和规范这一政策,在保证住房公积金资金安全的前提下,进一步扩大政策试点范围,充分发挥住房公积金对保障性住房建设的支持作用,提高住房公积金使用效率,拓宽保障性住房建设资金来源
    (三)国家审计应关注地方政府保障性住房投融资平台在基本保障型廉租住房和公共租赁住房建设方面的作用和风险。
    保障性住房投融资平台是由政府主导、专业化运作、国有非盈利的投融资公司,在政策支持下,通过资金、土地和不同类型项目的运作,实现财务上的收支平衡,是一种为政府保障性住房融资、建设和运营提供有效载体。笔者研究发现,目前,我国地方建立的保障性住房融资平台主要类型有三种:一是政府财政全额注资型。部分财政实力较为雄厚的地方政府采取全额注资方式,建立本地保障性住房投融资平台。这类投融资平台一般具有保障性住房的投融资功能、保障性住房的建设和收购功能以及廉租住房、公共租赁住房的运营管理等功能;二是政府多样性资产注入型。政府对投融资平台注入多样化的资产,形成平台的投融资能力,而且通过不同类型项目统筹策划、综合开发,达到投融资平台的收支总体平衡。该类型平台的业务范围往往相对广泛,可以涵盖廉租房、公共租赁房、棚户区、城中村、危旧房改造等保障性住房的投资运营,也可以包括土地储备开发,甚至商业房地产项目经营开发,但其商业项目收益均用于弥补保障性住房建设和运营;三是政企合资合作型,主要是由政府和企业共同出资组建和运营的保障性住房投融资平台。国家审计应建议各级政府进一步提高认识,通过财政补贴、土地供给、税收优惠等多种政策工具,加大对保障性住房投融资平台的支持力度,将投融资平台做实做强;建立科学合理、高效顺畅的投融资管理框架。理顺专业化平台与政府各部门之间的关系,实现保障性住房行政监管、公共服务供给以及具体建设经营等功能分离,做到各部门职责明确、权责对等;加强投融资平台公司的监管和风险控制,完善监管和审计程序,做好风险防范,确保资本金充足、公司治理结构完善、运作程序规范、自身经营性收入能够覆盖贷款本息。
    (四)国家审计应关注廉租住房“共有产权”试点作用的发挥。
    廉租住房“共有产权”是指住房困难户提供部分资金,购置部分产权,剩余产权由政府持有的一种产权方式。为了缓解大规模建设廉租住房配套资金不足的难题,部分省份和地区开始探索廉租住房“共有产权、租售并举”政策,即通过出售廉租住房的部分产权回笼资金,以便再次投入到新一轮的廉租住房建设中。笔者通过研究发现,目前试行廉租住房“共有产权”模式的城市和地区不少,大多分布于我国中西部,但是这一模式在各地的应用有很大地区。有的地方实施“共有产权”模式的对象仅限于已享受廉租住房实物配租的城镇低收入住房困难家庭,而且供应价格同经济适用房价格,个人出资份额不得少于50%;而有的地方实施的“共有产权”模式覆盖面要广得多,不仅仅保障享受实物配租的低收入家庭,还保障其他类型的低收入家庭,个人出资份额也未作限制。有的地区按照“成本价或略低于成本价”的要求确定廉租房出售价格,大大降低了低收入家庭购买廉租住房部分产权的门槛。
    地方政府之所以热衷于廉租住房“共有产权”模式,主要原因在于这一模式能够将建设廉租房的资金压力部分转移出去,提供更多的廉租房,甚至还能获得一定的收益。但是,笔者认为这一模式的实行将导致廉租房趋同于经济适用房,从而不符合中央政府推行廉租房制度的初衷—与经济适用住房制度一起成为解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。所谓“居者有其屋”,这个“有”并不一定要是拥有所有权,也可以是拥有使用权。国家审计应建议国家有关部门及时规范廉租住房“共有产权”试点工作,规范管理,明确享受对象的条件、标准,住房价格和个人出资份额等,有条件、有步骤地实施这项政策。

    基本保障型廉租住房和公共租赁住房是我国解决城镇中低收入住房困难家庭住房问题的工作重点,关系到党的十七大提出的“住有所居”目标实现和社会和谐稳定。国家审计应站在“国家治理”的高度,为解决基本保障型廉租住房和公共租赁住房建设资金筹集的困境充分发挥批判性和建设性作用,揭露资金管理、使用和政策执行中存在的问题。同时提出建议,规范制度完善,推动效果较好、风险较小政策的执行和不断落实。
 
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