关于在国有企业实行财务总监制的几点思考
赵友贵(审计署成都办)
【发布时间:2012年04月27日】
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    内容摘要:现代国有企业所有权与经营权相分离,必须严格遵守制衡机制的产权关系,它要求所有者与经营者之间形成一种有效的监督制约机制,以规范经营者行为,维护国有企业股东利益和权益,保证国有资产的保值增值。建立财务总监制度在一定程度上弥补了国有企业委托代理制度存在的不足,改变对经营者监督乏力的现状。本文从国有企业现状及存在的原因出发,对国有企业执行财务总监制的必要性和可行性进行了分析,提出了建立财务总监制是完善现代企业制度的客观要求。
    
     一、在国有企业实行财务总监制的必要性
    财务总监制亦称财务总监委派制,是指在企业财产所有权与经营权相分离情况下,由董事会向企业委派财务总监,并授权其参与企业的重大经营决策,组织和监控企业日常财务活动的一种所有权监督制度。它是从产权角度去行使权力,代表所有者利益对经营者行为进行规范和约束,它所体现的是一种来自产权约束的监督关系。这种制度不仅有利于强化所有权监督及维护资产所有者权益,也对完善国有现代企业制度有着重要的作用。
    (一)所有权与经营权分离、产权割裂现状,利用会计信息披露,产生企业经营者控制企业的问题。
    所有权与经营权分离是现代企业制度的根本特征,也是企业改革的基本目标。但从现实情况看,在所有权与经营权关系上,存在的突出问题是国有企业所有者主体缺位和经营者行为失控。在目前国有企业和国家控股企业中,资本所有者代表机构的职能分别由不同的政府行政机构行使,各自了解的信息仅限于自己的需求,而不是企业的全部,所以得到的企业信息也是割裂的。许多行政机构各行其权,为满足各自管理需要对企业发号施令,几个部门或机构政策指令相互矛盾,相互扯皮的现象时有发生,并且各个机构部门的政策指令变化无常,让企业难于操作和执行。但是,一旦企业出现问题或经营困难,却没有一个机构部门对决策后果承担责任,各项权能被不同的部门分割,实际上是架空了国有企业的所有权,割裂了在现代产权制度下所有权与经营权的相互关系。正是多个机构部门齐抓共管,其实质是谁都没有管理的景况,企业经营者经常利用会计信息披露为自己谋取利益,这必然会产生内部人控制、内部人“搭便车”和经营者腐败等现象。
    一是内部人控制企业的会计信息。会计信息具有外部性的一般特征,就是一个主体的行为会直接或间接地对其他主体产生的影响,这种外部性可以产生正效应,也可能产生负效应。会计信息即可以给会计信息使用者带来利益,也可以给会计信息使用者带来损失。由于经营者和所有者的利益目标不一致,一般所有者的目标是单一的,是追求企业价值最大化,而经营者的目标是多元化的,是追求尽可能多的薪水、奖金、闲暇和荣誉等。在目前国有企业所有者主体缺位的情况下,企业完全由经营者所控制,即形成所谓内部人控制,这必然会导致经营者放弃所有者的利益而追求其自身利益最大化,如为完成下达的指标想方设法,甚至不惜提供失真的会计信息来获取自己最大利益(经济利益和政治利益)等,使企业的所有者及有关外部利益关系人(投资者和潜在的投资者、债权人和社会公众)将会由于使用虚假的会计信息做出错误决策,蒙受损失。
    二是经营者“搭便车”,为自己谋取利益。因为企业的会计信息具有共用品的特征,即具有非排他性和非竞争性。非排他性表现为企业外部利益相关者可共同享用会计信息,它对某人的供给和使用,其他人也可以使用。非竞争性表现为会计信息可以被多个用户多次使用,而不影响其效用。因此,“搭便车”现象就不可避免。企业需要支付一定的费用才能享用会计信息,而所有者及有关外界关系人均可免费获取会计信息。因此,企业不能从会计信息的提供中补偿所耗费的信息生产成本,因此,企业最多只会提供边际收益等于边际成本这一点的信息量。在目前国有企业产权的状况下,无法对这一现象进行约束和改变,虽然企业经营者对信息的披露只是举手之劳,成本低廉,但他却只从满足其自身价值出发,而不考虑投资者及其他外部利益关系人的利益,也不会考虑整个社会的总价值,这必然会对企业所有者及整个社会经济的发展带来诸多不良影响。
    三是经营者腐败行为较为普遍。会计信息具有不对称信息的特征。不对称信息是指在竞争市场中,消费者和生产者作为交易的双方,对其交易对象信息的了解是不完全和不对称的。不对称信息的存在,对双方的决策有着不同的影响。由于企业的会计信息是由代理人单方面提供的,而会计信息的利用者是多方面的,可以说会计信息是一种带有社会影响的共用品。同时,由于代理人和委托人利益目标的不一致,代理人经常会利用其信息优势,采取机会主义的行为谋求个人效用最大化而背离委托人的利益。因此,目前国有企业产权状况就成为经营者腐败行为产生的温床。据统计数据表明,从2003年至2005年8月,全国检察机关共查办国有企业人员贪污贿赂犯罪25322人,其中国有企业人员的职务犯罪占查办贪污贿赂案件总数的41.5%。
    (二)国有企业数量多,规模大,但总体效益不好,效率低下。
    我国是以国有企业为主体的国有经济,国有企业数量众多。尽管近几年通过改制等方式国有成分逐渐退出,但国有经济仍占主导地位。由于历史原因,我国国有企业规模一般都是大而全,从工厂到幼儿园等一应俱全,所以规模比较大,如电力、兵工等企业集团的资产超过千亿元,甚至上万亿元。但是由于退休职工多,承担的社会职能负担比较重,加上机制上有待进一步完善,效率比较低,除了部分垄断行业外,国有企业总体上讲效益不是很好,至少有一半的国有企业步履为艰,处于亏损破产的边缘。
    (三)国有企业往往垄断性比较强,内部监督不力,外部监督有限,经营者很大的自由空间,侵害投资者和消费者利益。
    内部监督主要是为经营管理者提供决策建议,在加强管理,降低成本等方面发挥很好作用,具有长期经常性特点,但是其监督离的独立性较弱,因为往往受到经营者领导的影响。外部监督主要是代表企业的所有者进行监督,由于我国仍是国有企业占主导地位,外部监督主要是代表国家行使监督权,但是企业众多,监督力量有限,并且存在重复监督,监督力量作用没有的到最大发挥。由于监督不力或错位,给经营者很大的自由空间,侵害投资者和消费者利益。仅国有资产管理委员会监管的企业就有1000多家,资产超过6万亿元,但全国只有8万多政府审计人员,这使得很多企业长期处于监督真空中,给经营者犯罪提供了可乘之机,屡屡侵犯投资者和消费者的利益。
    
     二、在国有企业实行财务总监制的可行性
    目前,我国一些国有企业建立财务总监制,其直接动因并非是国家或上级部门的强制指令,也不是摆形式,而是来自企业中存在的会计信息失真、财务收支混乱、国有资产流失甚至国有企业经营者大量贪污腐败等现状,存在这些问题与企业财务工作和财务监督管理密切相关;同时国有企业所有者为维护自身的权益,加强国有企业管理的外在动力。因此,如何发挥和完善财务约束机制,就成为国有资产所有者必须考虑的重要问题。财务总监制正是顺应时代潮流而产生的一种财务监督机制,正确认识和理解财务总监制,是财务总监制得以良好运行的基础和保障,也是实际工作的客观要求。
    (一)实行财务总监制是完善法人治理结构的重要内容
    为使所有者和经营者的目标尽可能地保持一致,所有者制定各种各样的激励方案,试图以此来缩小两者之间的效用差异。然而,激励方案的存在仅仅能够缩小但并不能从根本上消除所有者与经营者效用目标的差异,无法避免内部人控制等现象的发生。因此,设立一套较为完善的公司治理结构,实行一种长期有效的所有权监督制度,财务总监制已经成为必然。完善的法人治理结构,应该是在明晰产权基础上的“三权”分立,即决策权(股东大会、董事会)、监督权(监事会)和经营权(经营者)相互制衡的运行机制。目前国有企业法人治理结构很不完善,如产权代表未真正代表国家利益;董事对总经理的控制作用小,有的董事“不管事”,有的董事长同时兼任总经理。这些问题的存在,使决策权、监督权和执行权没有相互分离而形成有效的相互制约,产权约束的财务监督仍时常处于梗阻状态,致使国有企业外部监督弱化、内部财务运行失控。因此,实行财务总监制,可改变目前国有企业所有者监督缺位的现象,财务总监作为产权代表派驻企业,赋予其代表所有者行使监督使命,承担起监事会的有关监督职责,这必将对法人治理结构的进一步完善起到极大的促进作用。
    (二)实行财务总监制是解决所有者与经营者信息不对称的有效途径
    无论是国有企业所有者,还是其他的外部监督主体,他们所掌握的企业信息都不可能有经营者多,信息不对称是一种客观存在。在现行财务报告披露制度下,企业对外披露企业信息是有时间性的,除上市公司每年披露两次报表即中报和年报外,一般是按年对外提供会计报表;所有者也主要是从有限的会计信息披露中获取经营者的信息。在这种情况下,如果经营者存在着败德行为,所有者也只能是在会计报表披露之后才能了解到,这种滞后的信息,难以为所有者监督服务。而实行财务总监制,由于在制度设计上保证财务总监能够进入企业决策部门,参与制定企业财务计划,监控企业的财务活动,从而为所有者及时获取企业生产经营活动信息创造了便利条件,是所有者快捷获取经营者信息,解决所有者与经营者信息不对称的有效途径。
    (三)实行财务总监制是一种低成本所有者监督方式
    所有者对经营者的监督需要付出一定的代价,即监督成本,它主要包括两个方面:一是所有者为获取经营者信息所开支的费用;二是由于监督滞后或不力,经营者败德行为已给所有者造成的经济损失,在传统的所有者对经营者监督方式下,由于信息不对称的存在,作为非专业人士的外部股东,要将企业披露且业已经过粉饰的会计信息调整至真实状况,实际上是非常困难的,同时,由于所有者获取信息的滞后性,经营者的行为给所有者造成的经济损失已无法挽回,所以这种监督的成本是相当昂贵的。但在财务总监制下,所有者能及时了解经营者动态,及时采取相应措施对经营者的控制,如解除经营者职务、冻结企业资产等,从而降低或避免经营者败德行为而造成的经济损失,使其监督成本大大降低。
    (四)实行财务总监制是提高会计信息质量的重要手段
    会计信息是国家进行宏观经济管理以及企业有关方面进行决策的重要依据。目前我国会计信息失真现象严重,有些单位和个人利用假发票、假帐本、假报表、假审计报告等进行偷税。漏税,截留财政收入,侵占国有资产,骗取荣誉。造成会计信息失真的原因是多方面的,其主要原因是企业利益驱动,对经营者监督弱化造成的。因此,治理会计信息失真,不能仅依靠会计本身的监督,而应由会计信息系统以外的力量实行标本兼治。国有企业实行财务总监制,是顺应现代企业制度要求而建立的一种有效的监督机制。国家作为所有者拥有国有资产的所有权,企业经营者以国有企业全部法人财产权依法独立自主经营,并对国有资产承担保值增值的责任。财务总监制的建立,一方面使财务总监代表所有者利益把好财务监督关,另一方面,硬化了所有权对经营权的财务约束,使经营者在重大经营决策和财务收支活动方面最大限度地体现出所有者的利益。为经营者充分施展经营才华,最大限度地保障国有资产的保值增值创造了条件。实行财务总监制是我国经济监督制度的创新,从近几年的实践证明,这种制度有利于规范和约束经营者行为,防止腐败行为的发生,有利于强化所有权监督及维护资产所有者权益。
    
     三、国有企业实行财务总监制应注意的几个问题
    财务总监制度是我国监督制度的创新,完善对国有企业的监督体制有益探索。但在国有企业实行财务总监制度过程中,为充分发挥财务总监的作用,我们应注意以下几个方面的问题。
    一是正确处理好对财务总监约束和激励机制。为保证财务总监制度的有效运行,应建立充分的激励和严格的约束机制,既要设计合理的激励性报酬方案,以调动财务总监的工作积极性,又要制定科学的财务总监工作业绩考核评价办法,对工作失误的责任追究制度,有效约束财务总监的权利。对于激励,但不宜采用股权赠与和股票期权的方式,可以考虑用固定工资加奖金的方式,参照国外公职人员的激励办法,每年给予财务总监很大一笔奖励储备,但不兑现,只有财务总监在工作直到退休或离职并得到企业所有者考核认可后才能取得奖励储备,但一经发现财务总监不道德的行为,将不能取得奖励储备,追究责任,增加发生败德行为的成本。这不仅能留住优秀的人才为企业的所有者服务,而且财务总监也能权衡得与失,减少派驻的监督者与经营者合谋侵占所有者利益的现象。
    二是正确处理好财务总监与其他监督的关系。财务总监是代表所有者行使监督权,这种监督形式与企业内部的会计监督、审计监督,以及企业外部工商、税务、审计等监督各有分工,相辅相成,并形成国有企业的有效监督体系。财务总监在行使外部监督权的同时,应起到对企业内部监督和其他经济监督的补充和完善的作用,因此,实践中应正确处理好财务总监与其他经济监督的关系,不能顾此失彼,只强调所有者的财务监督,而忽视其他监督形式。 
    三是正确处理好财务总监的轮换制和相对稳定性。财务总监任用过程中应坚持的两个原则:一是定期轮换的原则,由于每个人都有适应性,如果在一个单位工作太长时间,激情和创新都会下降,并且各个方面的关系都很熟悉,因为人情世故而使部分制度得不到很好执行,从而使监督力度达不到预期的效果。二是相对稳定的原则,每个行业、每个工作都有一个熟悉的过程,如果隔三叉五更换财务总监,会降低财务总监的积极性和责任心,甚至产生抵触情绪,不利于对企业的监督。如何正确处理好财务总监任职稳定和定期轮换,关系到财务总监制度的存在和未来发展趋势。
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