地方政府融资平台贷款风险的土地视角分析
申博文（审计署长沙办）
近年来，地方政府融资平台公司（以下简称平台公司）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。然而，平台公司贷款与土地有着密切的联系，其中蕴含的风险不容小觑。本文将以土地视角为切入点，剖析平台公司的贷款风险。
一、平台公司贷款与土地相关联的几种表现形式
目前，平台公司银行贷款与土地相关联，主要是以土地为担保标的物或者明确以土地出让收入作为还款来源，具体表现为以下四种形式：
一是以公司自有的土地使用权作抵押。即平台公司将政府划拨或者“招牌挂”方式所取得的土地使用权，向银行抵押来获取贷款。作为自有土地，平台公司在取得土地合法权证的同时，还应对土地享有独立自主的处置权和收益权。
二是以政府所有的土地作抵押。地方政府先通过划拨的方式向平台公司注入土地资产，平台公司再将土地作为抵押物来获取银行贷款。需要说明的是，上述土地虽然已经划拨到公司名下，但是平台公司对于土地并没有处置权和收益权，其土地权证上往往都被注明“仅用于前期开发和融资”。因此，上述土地实质上还是属于政府所有，并不能视为公司自有土地。
三是以土地收益权作质押。常见于储备土地收益权质押，是指以储备土地预期出让收益作为还款担保向金融机构申请贷款，筹措资金专项用于征地拆迁、土地整理等土地一级市场开发，待土地挂牌出让后的所得收益优先用于偿还贷款。
四是以土地出让收入作为还款来源。部分平台公司代行政府的土地储备职能，主要从事土地一级市场的前期开发工作。即使该公司没有以土地使用权、收益权进行抵押或质押，但是这种平台公司的经营收入主要为土地出让收入中返还的土地开发成本，因此往往在贷款合同上便注明“还款来源为土地出让收入”。
在这里，我们不妨将平台公司与土地相关联的银行贷款，称之为“土地贷款”。目前平台公司的“土地贷款”绝大多数为后面三种情况，其中所蕴含的风险不容忽视。
二、平台公司“土地贷款”存在的主要风险
（一）抵押物不合规。目前有些平台公司将政府以划拨方式注入的土地资产，向银行办理抵押手续，从法律意义上讲，这种抵押行为不尽规范。第一，抵押物本身权属不清。平台公司实际并未掌握上述土地的使用权，其土地权证上往往都被注明“仅用于前期开发和融资”，具有明显的瑕疵，土地在实际出让时便会被政府收回；第二，抵押物来源不合法。地方政府因为融资需要向平台公司划拨土地的行为，并不符合《土地管理法》规定的划拨条件，属于地方政府违规划拨土地。第三，部分地方政府在集中划拨土地时，并未对地块上原使用权人进行补偿收回、未完成征地拆迁工作，存在重复办证的问题。
（二）抵押物难以处置或变现。当平台公司以政府所有的土地作抵押来获取贷款时，平台公司提供的土地不是能够直接流通的商业用地，而是还没有通过公开拍卖，尚需征地拆迁、土地平整、配套三通的生地，此类土地一时难以实行强制拍卖和流通变现。与此同时，银行缺乏对抵押土地变现能力的有效评估以及市场价格的动态监测，上述土地在办理抵押登记手续时，土地规划用途、建设用地面积等有关规划条件都不够明确，使得土地将来上市交易变现价值存在很大的不确定性；一旦有关规划修改，银行抵押的土地面临不能开发变现的问题，将给贷款带来潜在风险。
（三）以土地出让收入作为还款来源缺乏法律保障。土地出让收入属于政府基金收入，更是地方财政收入的重要组成部分。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’……”在土地挂牌出让后，土地出让收入直接进入了财政专户，由地方政府完全掌控，平台公司根本无法支配，其所承诺的“还款来源为土地出让收入”只能算是一句“空头承诺”，最终还是取决于政府的财力和诚信。而现实情况是，在土地挂牌出让后，平台公司所投入的开发成本迟迟不能返还到位，其还贷更多只能依靠“借新还旧”。银行贷款的还款来源缺乏法律支撑和制度保障，存在落空的风险。
（四）信贷资金财政化必将导致财政风险向金融风险转移。目前，平台公司主要将信贷资金用于了市政基础设施建设等社会公共支出（即公共财政支出的领域），其经济活动的直接后果便是信贷资金被财政化。一方面，由于平台公司贷款资金所投向的土地储备、市政基础设施建设等公益性项目都不产生直接的经济收入，使得大多数平台公司缺乏稳定的收入来源、长期处于亏损状态，不得不依靠财政拨款或继续融资来还本付息；另一方面，由于地方政府自身财力有限，主要依靠土地出让收入来形成可用财力。土地价格的波动将对财政收入产生巨大影响，而作为一种不可再生资源，土地日益稀缺，主要依赖于土地出让收入增加财政收入是不可持续的。一旦地方政府负有偿还责任的债务规模超出地方财政的承债能力，政府运营将面临巨大的财政风险，同时，地方政府已无足够财力安排预算资金还贷，将直接导致银行产生大量不良贷款，此时财政风险必将转化为金融风险。
（五）直接影响国家宏观政策的调整空间和实施效果。地方政府通过平台公司进行大规模的借贷，而还贷来源主要依靠土地出让收入，易受国家土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。这样地方政府便有强烈的内在冲动抬高土地价格，从而助推房地产市场泡沫加大，影响国家房地产调控政策的实施效果。与此同时，平台公司的项目贷款主要以中长期贷款为主，贷款资金多投入到大型的中长期基础设施项目，贷款期限长，使银行信贷规模刚性难以压缩，直接制约了宏观货币政策的调整空间，使得往后几年信贷投放的调整空间极大降低。
三、平台公司“土地贷款”形成的原因分析
（一）财权与事权不匹配，“土地财政”是“土地贷款”形成的根源。分税制财政体制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重下降，但相应的政府职能未能同比例减少，这就形成了地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾。目前，土地出让收入已经成为地方政府综合可用财力的重要组成部分。“土地财政”的现状，使得地方政府为了市政基础设施建设，不得不依靠平台公司以土地作为抵押来融资，通过“贷款-建设-卖地-还贷”的资金运作方式，来满足地方经济社会发展的需求。
（二）银行信贷偏离审慎经营理念，是“土地贷款”膨胀的外因。对金融机构而言，地方政府主导的项目金额大、期限长、收益高，利息收入有地方财政作保障。因此，有政府背景的融资平台公司，往往被银行列为优质客户，在一些明显无收益的城市基础设施建设项目上仍然争相放贷，甚至放宽贷款条件；尤其是在国发〔2010〕19号文件明确禁止地方政府违规担保行为以后，平台公司纷纷转向以政府所有的土地作抵押来融资贷款，而银行对相关土地的权属和变现价值并未进行实质性审核与评估，就积极提供信贷支持和融资服务，土地贷款规模快速增长，直接促使了地方政府性债务激增，同时加大了偿债风险。
（三）债务管理体制不健全，使“土地贷款”缺乏有效的约束和监管。目前，地方政府债务监控机制、评价体系和预警机制并不完善，各行政部门、事业单位和平台公司都有独立举债权，缺乏统一的债务规划和预算，更缺乏人大监督，地方政府通过平台公司的土地贷款极易形成管理缺失、规模失控。与此同时，目前各级政府和平台公司对外披露的财政收支状况、举债及偿贷情况非常有限，借贷信息不对称，使得金融机构无法全面、客观地评价平台公司的举债能力和债务风险，容易造成平台公司项目多头融资和过度举债的问题。
四、防范平台公司“土地贷款”风险的政策建议
（一）完善考核机制，抑制地方政府投资冲动。目前，部分地方政府领导为了一味追求GDP的增长速度，透支地方财力，盲目投资上项目、过度举债搞建设。为了促进地方经济的可持续发展，从源头上控制地方政府盲目投资的冲动，需要进一步完善政绩考核机制，将政府性债务资金规模、债务率和偿债率等债务管理指标纳入地方政府政绩考核的范畴；与此同时，对投资建设失败引发政府巨额债务负担和严重损失浪费的，还要追究相关决策人的责任。
（二）落实中央部署，推进平台公司清理规范。各级地方政府应严格贯彻落实国发〔2010〕19号文件要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，进一步清理、整合和规范平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善，增强平台公司的造血功能和承贷能力，规范平台公司“土地贷款”行为。
（三）增强风险意识，加强平台公司信贷管理。金融机构要综合考虑地方融资平台实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素，审慎评估平台公司的资产质量、盈利能力和还款来源；对其所抵押土地的权属关系和变现价值要进行实质性审核与谨慎性评估。与此同时，相关职能部门要加强对平台公司贷款的总量控制，积极建立银行间沟通与合作机制, 最大限度地解决信息不对称问题，共同防范平台公司项目多头融资和过度举债所形成的风险。
（四）划清债务类别，构建财政和金融之间的防火墙。在平台公司土地贷款中，对于竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，应剥离划清政府偿债责任，确保主要依靠项目自身收益来偿还债务；对于无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应科学制定偿还计划，每年通过预算安排落实偿债资金，逐步缩小债务规模。银监部门和各金融机构应对地方政府性债务进行风险评估和预警，设立举债警戒线，当债务率和偿债率等指标超过警戒线时，立即停止审批和发放政府性贷款；与此同时，地方政府应主动增强财政收支和政府债务的透明度，预算管理严格“量入为出”，防止财政风险向金融风险转移。（申博文）
参考文献：
[1] 魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制.中国金融,2009(20)
[2] 李旭超. 对地方政府投融资平台问题的探析.西部金融,2010（10）
[3] 党均章.地方政府融资平台货款风险分析与思考.银行家，2010（3）
[4] 马兆华.地方政府融资平台贷款管理的难点及建议 . 金融发展研究,2010(8)
[5] 耿红斌.地方政府融资平台贷款风险及其防范化解措施浅探.金融纵横,2010(8)
[6] 姚建军.地方政府融资平台贷款的风险与防范.中国金融,2010(16)
一、平台公司贷款与土地相关联的几种表现形式
目前，平台公司银行贷款与土地相关联，主要是以土地为担保标的物或者明确以土地出让收入作为还款来源，具体表现为以下四种形式：
一是以公司自有的土地使用权作抵押。即平台公司将政府划拨或者“招牌挂”方式所取得的土地使用权，向银行抵押来获取贷款。作为自有土地，平台公司在取得土地合法权证的同时，还应对土地享有独立自主的处置权和收益权。
二是以政府所有的土地作抵押。地方政府先通过划拨的方式向平台公司注入土地资产，平台公司再将土地作为抵押物来获取银行贷款。需要说明的是，上述土地虽然已经划拨到公司名下，但是平台公司对于土地并没有处置权和收益权，其土地权证上往往都被注明“仅用于前期开发和融资”。因此，上述土地实质上还是属于政府所有，并不能视为公司自有土地。
三是以土地收益权作质押。常见于储备土地收益权质押，是指以储备土地预期出让收益作为还款担保向金融机构申请贷款，筹措资金专项用于征地拆迁、土地整理等土地一级市场开发，待土地挂牌出让后的所得收益优先用于偿还贷款。
四是以土地出让收入作为还款来源。部分平台公司代行政府的土地储备职能，主要从事土地一级市场的前期开发工作。即使该公司没有以土地使用权、收益权进行抵押或质押，但是这种平台公司的经营收入主要为土地出让收入中返还的土地开发成本，因此往往在贷款合同上便注明“还款来源为土地出让收入”。
在这里，我们不妨将平台公司与土地相关联的银行贷款，称之为“土地贷款”。目前平台公司的“土地贷款”绝大多数为后面三种情况，其中所蕴含的风险不容忽视。
二、平台公司“土地贷款”存在的主要风险
（一）抵押物不合规。目前有些平台公司将政府以划拨方式注入的土地资产，向银行办理抵押手续，从法律意义上讲，这种抵押行为不尽规范。第一，抵押物本身权属不清。平台公司实际并未掌握上述土地的使用权，其土地权证上往往都被注明“仅用于前期开发和融资”，具有明显的瑕疵，土地在实际出让时便会被政府收回；第二，抵押物来源不合法。地方政府因为融资需要向平台公司划拨土地的行为，并不符合《土地管理法》规定的划拨条件，属于地方政府违规划拨土地。第三，部分地方政府在集中划拨土地时，并未对地块上原使用权人进行补偿收回、未完成征地拆迁工作，存在重复办证的问题。
（二）抵押物难以处置或变现。当平台公司以政府所有的土地作抵押来获取贷款时，平台公司提供的土地不是能够直接流通的商业用地，而是还没有通过公开拍卖，尚需征地拆迁、土地平整、配套三通的生地，此类土地一时难以实行强制拍卖和流通变现。与此同时，银行缺乏对抵押土地变现能力的有效评估以及市场价格的动态监测，上述土地在办理抵押登记手续时，土地规划用途、建设用地面积等有关规划条件都不够明确，使得土地将来上市交易变现价值存在很大的不确定性；一旦有关规划修改，银行抵押的土地面临不能开发变现的问题，将给贷款带来潜在风险。
（三）以土地出让收入作为还款来源缺乏法律保障。土地出让收入属于政府基金收入，更是地方财政收入的重要组成部分。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’……”在土地挂牌出让后，土地出让收入直接进入了财政专户，由地方政府完全掌控，平台公司根本无法支配，其所承诺的“还款来源为土地出让收入”只能算是一句“空头承诺”，最终还是取决于政府的财力和诚信。而现实情况是，在土地挂牌出让后，平台公司所投入的开发成本迟迟不能返还到位，其还贷更多只能依靠“借新还旧”。银行贷款的还款来源缺乏法律支撑和制度保障，存在落空的风险。
（四）信贷资金财政化必将导致财政风险向金融风险转移。目前，平台公司主要将信贷资金用于了市政基础设施建设等社会公共支出（即公共财政支出的领域），其经济活动的直接后果便是信贷资金被财政化。一方面，由于平台公司贷款资金所投向的土地储备、市政基础设施建设等公益性项目都不产生直接的经济收入，使得大多数平台公司缺乏稳定的收入来源、长期处于亏损状态，不得不依靠财政拨款或继续融资来还本付息；另一方面，由于地方政府自身财力有限，主要依靠土地出让收入来形成可用财力。土地价格的波动将对财政收入产生巨大影响，而作为一种不可再生资源，土地日益稀缺，主要依赖于土地出让收入增加财政收入是不可持续的。一旦地方政府负有偿还责任的债务规模超出地方财政的承债能力，政府运营将面临巨大的财政风险，同时，地方政府已无足够财力安排预算资金还贷，将直接导致银行产生大量不良贷款，此时财政风险必将转化为金融风险。
（五）直接影响国家宏观政策的调整空间和实施效果。地方政府通过平台公司进行大规模的借贷，而还贷来源主要依靠土地出让收入，易受国家土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。这样地方政府便有强烈的内在冲动抬高土地价格，从而助推房地产市场泡沫加大，影响国家房地产调控政策的实施效果。与此同时，平台公司的项目贷款主要以中长期贷款为主，贷款资金多投入到大型的中长期基础设施项目，贷款期限长，使银行信贷规模刚性难以压缩，直接制约了宏观货币政策的调整空间，使得往后几年信贷投放的调整空间极大降低。
三、平台公司“土地贷款”形成的原因分析
（一）财权与事权不匹配，“土地财政”是“土地贷款”形成的根源。分税制财政体制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重下降，但相应的政府职能未能同比例减少，这就形成了地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾。目前，土地出让收入已经成为地方政府综合可用财力的重要组成部分。“土地财政”的现状，使得地方政府为了市政基础设施建设，不得不依靠平台公司以土地作为抵押来融资，通过“贷款-建设-卖地-还贷”的资金运作方式，来满足地方经济社会发展的需求。
（二）银行信贷偏离审慎经营理念，是“土地贷款”膨胀的外因。对金融机构而言，地方政府主导的项目金额大、期限长、收益高，利息收入有地方财政作保障。因此，有政府背景的融资平台公司，往往被银行列为优质客户，在一些明显无收益的城市基础设施建设项目上仍然争相放贷，甚至放宽贷款条件；尤其是在国发〔2010〕19号文件明确禁止地方政府违规担保行为以后，平台公司纷纷转向以政府所有的土地作抵押来融资贷款，而银行对相关土地的权属和变现价值并未进行实质性审核与评估，就积极提供信贷支持和融资服务，土地贷款规模快速增长，直接促使了地方政府性债务激增，同时加大了偿债风险。
（三）债务管理体制不健全，使“土地贷款”缺乏有效的约束和监管。目前，地方政府债务监控机制、评价体系和预警机制并不完善，各行政部门、事业单位和平台公司都有独立举债权，缺乏统一的债务规划和预算，更缺乏人大监督，地方政府通过平台公司的土地贷款极易形成管理缺失、规模失控。与此同时，目前各级政府和平台公司对外披露的财政收支状况、举债及偿贷情况非常有限，借贷信息不对称，使得金融机构无法全面、客观地评价平台公司的举债能力和债务风险，容易造成平台公司项目多头融资和过度举债的问题。
四、防范平台公司“土地贷款”风险的政策建议
（一）完善考核机制，抑制地方政府投资冲动。目前，部分地方政府领导为了一味追求GDP的增长速度，透支地方财力，盲目投资上项目、过度举债搞建设。为了促进地方经济的可持续发展，从源头上控制地方政府盲目投资的冲动，需要进一步完善政绩考核机制，将政府性债务资金规模、债务率和偿债率等债务管理指标纳入地方政府政绩考核的范畴；与此同时，对投资建设失败引发政府巨额债务负担和严重损失浪费的，还要追究相关决策人的责任。
（二）落实中央部署，推进平台公司清理规范。各级地方政府应严格贯彻落实国发〔2010〕19号文件要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，进一步清理、整合和规范平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善，增强平台公司的造血功能和承贷能力，规范平台公司“土地贷款”行为。
（三）增强风险意识，加强平台公司信贷管理。金融机构要综合考虑地方融资平台实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素，审慎评估平台公司的资产质量、盈利能力和还款来源；对其所抵押土地的权属关系和变现价值要进行实质性审核与谨慎性评估。与此同时，相关职能部门要加强对平台公司贷款的总量控制，积极建立银行间沟通与合作机制, 最大限度地解决信息不对称问题，共同防范平台公司项目多头融资和过度举债所形成的风险。
（四）划清债务类别，构建财政和金融之间的防火墙。在平台公司土地贷款中，对于竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，应剥离划清政府偿债责任，确保主要依靠项目自身收益来偿还债务；对于无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应科学制定偿还计划，每年通过预算安排落实偿债资金，逐步缩小债务规模。银监部门和各金融机构应对地方政府性债务进行风险评估和预警，设立举债警戒线，当债务率和偿债率等指标超过警戒线时，立即停止审批和发放政府性贷款；与此同时，地方政府应主动增强财政收支和政府债务的透明度，预算管理严格“量入为出”，防止财政风险向金融风险转移。（申博文）
参考文献：
[1] 魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制.中国金融,2009(20)
[2] 李旭超. 对地方政府投融资平台问题的探析.西部金融,2010（10）
[3] 党均章.地方政府融资平台货款风险分析与思考.银行家，2010（3）
[4] 马兆华.地方政府融资平台贷款管理的难点及建议 . 金融发展研究,2010(8)
[5] 耿红斌.地方政府融资平台贷款风险及其防范化解措施浅探.金融纵横,2010(8)
[6] 姚建军.地方政府融资平台贷款的风险与防范.中国金融,2010(16)
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