浅析审计业务分级质量控制体系在执行中存在的问题及建议
张琦（审计署哈尔滨办）
国家审计准则第一百七十四条规定，审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制。在审计实践中，这个七级质量控制体系以及相关的审计质量控制职责和责任追究制度，对提高审计人员责任意识，提高审计质量、防范审计风险具有重要意义。但是，由于审计实践的发展和各级审计机关管理水平不一，执行中存在一些问题。笔者以审计署特派办为例加以分析。
一、执行中存在三个问题
国家审计准则对审计组组长的定位，是建立在审计机关现行科处层级管理制度的基础上。假设前提是：审计组是由审计机关的业务部门派出，组长人选是业务部门提出，完成审计工作情况要报经业务部门审核。但是在审计署特派办，审计组组长的身份已经打破上述假设，逐渐与业务处长、特派员，甚至是审计署领导的身份重合。近年来审计署实施的一些大型项目，比如省部长经济责任审计，一般都是审计署领导担任组长；比如去年开展的地方债务审计和今年开展的社会保障资金审计，均是特派员担任组长；其他多数审计项目，基本都是业务处长担任组长。上述审计组组长的定位假设，在实践中产生三个问题：
一是审计组组长的身份和职责模糊。审计组组长身份的重合，初衷是为了彰显审计项目的重要性，以较高级别人员担任较低级别职务，但同时也导致国家审计准则规定的审计组组长职责与身份脱离。较高级别人员，肯定要以本职工作为重，主要精力用于履行本职职责。审计组组长的职责实际上落到副组长、甚至是主审身上，对七级质量控制体系中的审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人六级质量控制职责都产生一定影响。
二是业务部门的身份和职责失效。按照国家审计准则规定，审计机关业务部门的工作职责包括：提出审计组组长人选，确定聘请外部人员事宜，指导、监督审计组的审计工作，复核审计报告、审计决定书等审计项目材料等。同理，由于审计组组长的身份已经逐渐与业务处长、特派员，甚至是审计署领导的身份重合，审计署特派办业务部门的质量控制已经失效。如果审计组组长由业务处长担任，其作为审计组组长已经履行了上述职责并通过重要管理事项记录等载体加以记载，其履行业务处长的职责变成一种过场或形式。如果审计组组长由特派员担任，其决定的事情，业务处长如何去监督和控制？
三是审理机构的身份和职责尴尬。按照国家审计准则规定，审计机关审理机构的工作职责包括：审查修改审计报告、审计决定书，提出审理意见，审计机关规定的其他职责。在特派员担任审计组组长的情况下，出于对审计质量的严格要求，其必然会要求审理机构提前介入审计过程质量控制。审计署提出，审理机构要由质检员变成修理工，成为审计报告的第一责任人。目前，审理机构不仅是修理工，甚至已经成为生产的参与者。
二、对审计质量产生一定影响
一是审理机构职责不断前移，无限放大。目前看，审计署特派办审理机构的职责早已超出国家审计准则规定的范围。一方面，审查修改审计报告、审计决定书的职责已经扩展到所有审计业务文书和文本；另一方面，除了审查修改审计文书，更多的精力已经放在审计现场的质量控制管理方面。项目伊始，要对审计实施方案的规范性、可行性等进行审核；项目实施中，要对审计人员行使审计权限、履行审计程序等情况进行监督，对拟上报的重要问题文稿及相关审计证据进行审核；项目结束前，要提前介入，对审计报告征求意见稿及相关审计工作底稿和审计证据进行审核。有的时候，甚至直接参与审计实施方案、审计信息、审计报告的编写工作。事实上代行了审计组主审、审计组组长的许多职责。更不必说，在审计署特派办人员少、任务重的现状下，审理人员整合进入审计组，直接变成审计人员了。更有甚者，有的项目直接配备一名审理人员，既参加审计，又负责项目的现场质量控制和审理工作。
二是审计质量变成小众事务，内控失效。上述情况的存在，对审计人员的责任心理产生极大负面影响。审理机构已经介入审计现场，现场控制职责已经落到审理机构头上，审计组内部就不必多操心审计质量控制工作了。审计信息、审计报告写得差不多就行，不必认真研究完善，反正审理机构还要修改甚至直接参与编写。本来是强化审计现场质量控制管理的措施，反而产生负效应。七级质量控制体系变成了审理机构和特派员的二级控制。
三是质量控制责任逐级后移，风险集中。实际上的二级控制，将审计质量责任和审计风险同时后移到审理机构和特派员身上。100名审计人员在严重依赖心理支配下完成的审计工作，要求5名审理人员严格控制，审计风险不言而喻。此外，审理机构在审理的同时，承担了大量现场质量控制工作、甚至是审计工作，还要做好职责内的法制建设、普法宣传等综合性工作，时间和精力难以承受。
三、制度建议
一是明确国家审计准则的功能定位。审计署召开的国家审计准则培训班上审计署有关领导的讲话，以及审计署法规司对准则的讲解都提及，国家审计准则是对审计业务良好实务的引导。准则规定的内容，既不是国内最先进审计机关的实践经验，也不是较落后审计机关的不良做法，是考虑了大多数审计机关正常工作状态下，经过努力可以达到的行为规范、职业标准和评价审计质量的基本尺度。实质上不应当等同于必须严格执行和遵守的国家法律法规。但是，由于我国行政行为的习惯和惯性，在审计实践中已经把准则当做了必须执行的法律法规。根据本机关和当地实际情况对准则进行变通，就会冒着违规和被追究责任的风险。笔者建议审计署，对国家审计准则的功能定位进一步明确，允许各地审计机关根据实际情况进行创新。
二是加强审计人员的责任意识和风险意识，严格按照国家审计准则规定的各级职责履职。审计署特派办负责人应当合理定位审理机构职责，立足于管理制度建设和抽查监督。加强对审计组的管理，严格按照审计署审计质量岗位责任和追究办法，建立科学合理的职责分工管理和绩效考核体系。
三是加强审计署特派办审理机构能力建设。目前审计署特派办审理机构多数人员配备不齐，即使满编也多为需要照顾的老同志、育龄女同志等。建议审计署尽早出台办法，对特派办审理机构人员的数量和质量进行规定，保证审理机构的工作能力，进一步做好审计质量控制工作。(张琦)
一、执行中存在三个问题
国家审计准则对审计组组长的定位，是建立在审计机关现行科处层级管理制度的基础上。假设前提是：审计组是由审计机关的业务部门派出，组长人选是业务部门提出，完成审计工作情况要报经业务部门审核。但是在审计署特派办，审计组组长的身份已经打破上述假设，逐渐与业务处长、特派员，甚至是审计署领导的身份重合。近年来审计署实施的一些大型项目，比如省部长经济责任审计，一般都是审计署领导担任组长；比如去年开展的地方债务审计和今年开展的社会保障资金审计，均是特派员担任组长；其他多数审计项目，基本都是业务处长担任组长。上述审计组组长的定位假设，在实践中产生三个问题：
一是审计组组长的身份和职责模糊。审计组组长身份的重合，初衷是为了彰显审计项目的重要性，以较高级别人员担任较低级别职务，但同时也导致国家审计准则规定的审计组组长职责与身份脱离。较高级别人员，肯定要以本职工作为重，主要精力用于履行本职职责。审计组组长的职责实际上落到副组长、甚至是主审身上，对七级质量控制体系中的审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人六级质量控制职责都产生一定影响。
二是业务部门的身份和职责失效。按照国家审计准则规定，审计机关业务部门的工作职责包括：提出审计组组长人选，确定聘请外部人员事宜，指导、监督审计组的审计工作，复核审计报告、审计决定书等审计项目材料等。同理，由于审计组组长的身份已经逐渐与业务处长、特派员，甚至是审计署领导的身份重合，审计署特派办业务部门的质量控制已经失效。如果审计组组长由业务处长担任，其作为审计组组长已经履行了上述职责并通过重要管理事项记录等载体加以记载，其履行业务处长的职责变成一种过场或形式。如果审计组组长由特派员担任，其决定的事情，业务处长如何去监督和控制？
三是审理机构的身份和职责尴尬。按照国家审计准则规定，审计机关审理机构的工作职责包括：审查修改审计报告、审计决定书，提出审理意见，审计机关规定的其他职责。在特派员担任审计组组长的情况下，出于对审计质量的严格要求，其必然会要求审理机构提前介入审计过程质量控制。审计署提出，审理机构要由质检员变成修理工，成为审计报告的第一责任人。目前，审理机构不仅是修理工，甚至已经成为生产的参与者。
二、对审计质量产生一定影响
一是审理机构职责不断前移，无限放大。目前看，审计署特派办审理机构的职责早已超出国家审计准则规定的范围。一方面，审查修改审计报告、审计决定书的职责已经扩展到所有审计业务文书和文本；另一方面，除了审查修改审计文书，更多的精力已经放在审计现场的质量控制管理方面。项目伊始，要对审计实施方案的规范性、可行性等进行审核；项目实施中，要对审计人员行使审计权限、履行审计程序等情况进行监督，对拟上报的重要问题文稿及相关审计证据进行审核；项目结束前，要提前介入，对审计报告征求意见稿及相关审计工作底稿和审计证据进行审核。有的时候，甚至直接参与审计实施方案、审计信息、审计报告的编写工作。事实上代行了审计组主审、审计组组长的许多职责。更不必说，在审计署特派办人员少、任务重的现状下，审理人员整合进入审计组，直接变成审计人员了。更有甚者，有的项目直接配备一名审理人员，既参加审计，又负责项目的现场质量控制和审理工作。
二是审计质量变成小众事务，内控失效。上述情况的存在，对审计人员的责任心理产生极大负面影响。审理机构已经介入审计现场，现场控制职责已经落到审理机构头上，审计组内部就不必多操心审计质量控制工作了。审计信息、审计报告写得差不多就行，不必认真研究完善，反正审理机构还要修改甚至直接参与编写。本来是强化审计现场质量控制管理的措施，反而产生负效应。七级质量控制体系变成了审理机构和特派员的二级控制。
三是质量控制责任逐级后移，风险集中。实际上的二级控制，将审计质量责任和审计风险同时后移到审理机构和特派员身上。100名审计人员在严重依赖心理支配下完成的审计工作，要求5名审理人员严格控制，审计风险不言而喻。此外，审理机构在审理的同时，承担了大量现场质量控制工作、甚至是审计工作，还要做好职责内的法制建设、普法宣传等综合性工作，时间和精力难以承受。
三、制度建议
一是明确国家审计准则的功能定位。审计署召开的国家审计准则培训班上审计署有关领导的讲话，以及审计署法规司对准则的讲解都提及，国家审计准则是对审计业务良好实务的引导。准则规定的内容，既不是国内最先进审计机关的实践经验，也不是较落后审计机关的不良做法，是考虑了大多数审计机关正常工作状态下，经过努力可以达到的行为规范、职业标准和评价审计质量的基本尺度。实质上不应当等同于必须严格执行和遵守的国家法律法规。但是，由于我国行政行为的习惯和惯性，在审计实践中已经把准则当做了必须执行的法律法规。根据本机关和当地实际情况对准则进行变通，就会冒着违规和被追究责任的风险。笔者建议审计署，对国家审计准则的功能定位进一步明确，允许各地审计机关根据实际情况进行创新。
二是加强审计人员的责任意识和风险意识，严格按照国家审计准则规定的各级职责履职。审计署特派办负责人应当合理定位审理机构职责，立足于管理制度建设和抽查监督。加强对审计组的管理，严格按照审计署审计质量岗位责任和追究办法，建立科学合理的职责分工管理和绩效考核体系。
三是加强审计署特派办审理机构能力建设。目前审计署特派办审理机构多数人员配备不齐，即使满编也多为需要照顾的老同志、育龄女同志等。建议审计署尽早出台办法，对特派办审理机构人员的数量和质量进行规定，保证审理机构的工作能力，进一步做好审计质量控制工作。(张琦)
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