城乡居民最低生活保障制度，是政府对城乡贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，被称为“社会保障体系中的最后一道安全线”。自1993年上海市首创城市居民最低生活保障制度以来，城乡居民最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，到2007年国务院要求在全国建立农村最低生活保障制度，标志着覆盖全体城乡困难群众的最低生活制度的全面建立。截至2012年2月，民政部统计全国享受低保人数达7540.3万人。实践证明，实行城乡低保制度，保障了城乡贫困人口的基本生活，对完善收入分配制度，对维护社会公平、稳定都具有十分重要的意义。通过对民政系统近年来开展城乡低保工作的实践思考和对城乡低保审计工作实践，现提出目前低保工作存在的主要问题和审计建议。

    一、目前城乡低保工作存在的主要问题和困难

    （一）城乡低保资金筹集存在配套难以落实、补助不确定等情况，导致现行的资金筹集与发放模式难以满足实际需要。一是按“人头”测算筹集分配资金不科学，导致“定额下标”。低保资金筹集是根据某一地区的人数和补差水平，测算出年需资金，并按地区确定比例后投入，人数、标准、资金都是一定的。这种资金筹集原则与低保动态管理要求不相符，城乡低保动态管理要求，家庭收入一旦超过了保障标准就应该退出低保，反之就应该纳入低保，低保人数时高时低，是变化的，经常会出现资金不够用情况。实践中各地不得不采取“定额下标”的办法，就是给各县下达人数指标和平均补助水平目标，不允许超人和超标，如果超人超标，所需资金由当地想办法，不符合动态管理要求。二是分级投入、筹集模式导致资金规模不稳定，尤其是中省资金规模不明确、县区无法落实配套等原因，容易诱发县区“虚报冒领”行为，各级审计机关都发现类似问题。

    （二）按照家庭人均收入来确定低保申请资格，不完全符合目前实际，尤其会导致部分因病、因灾、因残等特殊事项致贫群众被排除在外。目前低保审核时，民政部门都按照确定的具体保障标准进行比对确定，无法按照家庭实际收入、负担进行综合认定，导致部分困难群众不得已采取虚假收入、财产证明等获取低保资格，这些群众将会面临违规等政策外部风险，尤其是民政部门如果进行收入、负担综合认定，也将会面临政策和外部监督风险。根据民政部门认定实践和审计检查实际，目前纯粹的收入认定方式将不可避免的将部分真正困难群众排除在低保政策覆盖之外，违背了政策本意。

    （三）实际收入核定受途径、手段等局限，民政部门难以准确核定，并且相关政策对于骗保等行为处罚力度不够，导致恶意骗保行为比较普遍。目前民政部门采用的收入核定方式主要是由申请人进行申报，并出具相关收入、财产证明，缺少与公安车管、房管、银行等部门的协作进行综合审查，导致民政部门无法准确核定申请人的实际收入、财产状况，从而不可避免的产生骗保行为，并要为此承担相应的风险和责任。审计等外部检查发现，部分低保人员购买豪车、购买多套商品房、拿着高工资，但却享受着低保，除了民政部门核查不细致外，更关键的缺少必要的核查途径和手段。另外，对于恶意骗保行为，目前规定仅仅为停止、追回资金和罚款，但追回和罚款都难以执行，如果没有更严厉的刑事处罚保障，骗保行为仍难以彻底杜绝。

    （四）城乡低保“以人施保”情况严重和民主评议制度存在不完善情况。一是“以人施保”情况严重，违背了“以户施保”的规定，存在着平均分配低保金的问题，随着低保范围过大和补差标准较高，诱导了低保边缘家庭和部分中等收入家庭对享受低保权益的激烈争夺，导致了基层干部在评定低保对象时不得不采取“以人施保”、“合户施保”或“轮流享受低保”等息事宁人的做法。二家庭收入核对和评议制度不完善，目前完全依靠乡村干部入户核算收入，很可能是一人核算出一个结果，但完全依靠基层民主评议，也会出现以召集不齐评议会为由，基层干部想报谁就报谁，或者给每个干部各分配几个名额等问题，或者评议方法不当，争来抢去对象难确定，不得不以人施保或轮流享受低保。

    （五）目前民政低保经办人员数量、能力等难以适应日益扩大、复杂的低保管理工作。民政工作在基层，低保认定、复核、审批主要集中在县区一级。按2012年数据全国平均每个县区低保人员超过25000名，对于县区平均3-5名低保管理人员来说负担很重，平均每个乡低保人员超过1500名，对于乡镇平均1-2名低保经办人员来说也是负担很重，导致目前不得不主要依靠申报资料来界定，难以进行详细的入户调查、外部收入和财产核实，尤其是部分地区“以保代审”现象突出，涉及劳动保障、住房建设、教育、卫生、扶贫等部门的救助体系，基本上都和低保直接挂钩，甚至用低保的审核代替该部门的业务审核，从而使本来没有低保诉求的对象为得到其他专项救助或扶持，想尽千方百计先过城市低保这一独木桥，基层管理机构不堪重负，因此带来的各方面压力却无法化解。

    二、关于促进低保工作规范化的审计建议

    （一）国家应加大对贫困地区低保资金的补助力度，区别对待，民政部门与相关部门共同探讨困难家庭收入综合认定方法，最大程度改善困难群体的切身困难。建议对贫困地区，加大低保中央、省级补助力度，减少或取消市县配套，或者实行低保资金市级统筹，实行市县配套资金筹集“捆绑”模式，解决资金筹集困境，让低保政策真正变成惠民政策、民心政策。尽快开展困难家庭收入综合认定试点，待时机成熟后全面铺开，不仅仅从收入一个角度，更要从家庭支出等实际情况出发，进行综合认定，既要防止多保，更要防止漏保。

    （二）尽快建设完善城乡低保信息管理平台，并与公安车管、房管、银行等单位信息实现共享，把好入口关和审核关，为更好的开展低保管理、分析和审计监督提供完善的数据基础平台。目前各省区都在加快建设完善低保信息平台，但进度和质量均不够理想，尤其是与外部数据关联共享目前难度比较大。因此，建议民政部门积极推动，在完善自身低保信息系统的同时，争取政府支持，尽快建立由相关省主管领导牵头的领导小组，与其他部门探讨低保申请人信息共同审核反馈机制，达到申请人收入、财产确定的科学、有效、准确，为民政部门审核、审批低保人员和审计等外部监督创造良好的平台。

    （三）采用低保与临时救助结合方式破解“以人施保”情况，在深入调查、摸清底数的情况下，对贫困家庭进行分类，分别按照低保政策和临时救助方式分别解决，这样就可规避政策风险，尤其是临时救助方式，不一定固守既定的低保保障线，切实解决因突发灾害、疾病等造成暂时生活困难家庭，比较切合实际。采用村评乡审相结合，解决民主评议不完善情况，建议按下列方式进行：确定评议时间，可以放在年底集中进行；确定评议对象，按低保对象、临时救助对象、医疗救助三类对象划分；确定参评人员，包括驻村乡镇干部、村干部、党员代表、村民小组长、群众代表，15至31名单数组成，意见容易集中；确定评议程序，参评人员逐户评议，发表各自意见，对原有对象能否继续享受进行无记名投票表决，再对新申请家庭进行评议和表决，表决结果在村务公开栏上公示7天，公示期间由驻村干部和村干部一起入户核算收入，走访群众；确定分级管理档案的内容，包括村、乡、县三级各自应保存的档案和资料。

    （四）加大法规制度建设，尤其是针对恶意骗保行为加大立法处罚力度，进一步加强基层民政低保队伍建设。目前，城市低保国家出台有城市低保条例，农村低保尚没有相关详细法规，尤其是对骗保处罚采取停保、追回资金和罚款三种方式，实际执行起来难度很大，建议对恶意骗保行为完善刑事追究法律规定，为以后顺利开展民政执法和审计监督提供更有效的处罚依据，尤其是针对审计发现的公职人员弄虚作假骗取低保情况，要给予严肃处理处罚；针对基层力量薄弱情况，建议加大人员编制和投入，切实壮大基层队伍，增强低保人员具体调查、核查的手段和能力。

    （五）各级民政部门应更加严格按照程序、深入细致的进行低保申请人资格认定、复核和审批，目前存在的骗保行为一定程度上与民政部门未严格执行规定程序有关，对民政低保部门工作不细致、执行程序不严格行为落实责任，加大考核、处罚力度，建议成立由纪检监察、审计、民政、财政等部门组成的联合抽查、调查组，及时处理低保资格确定过程出现的各种问题。（徐晓坤 王小军）

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