浅议我国政府投资项目审计存在的问题及对策
秦栋(审计署成都办)
【发布时间:2012年04月12日】
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    近几年,在中央“扩内需、保增长、保民生、保稳定”的重要决策指导下,各地投资规模不断扩大。据统计,截至2011年,我国固定资产投资规模绝对额居世界第三位,占我国GDP的70%。固定资产投资对我国这些年GDP的高速增长起到了极其重要的作用。但是我们在审计中也发现了在政府投资建设项目中存在着一些损失浪费现象,投资效益不高的情况仍然普遍。因此通过审计揭露了一些违规违纪问题,规范建设资金使用,遏制投资与建设领域的不规范行为,加强建设项目管理,提高投资绩效就显得尤为重要。本文就目前建设项目审计存在的问题和如何进一步加强建设项目审计谈一些自己的看法和意见。

    一、目前政府投资建设项目审计存在的问题

    (一)建设项目审计覆盖面较小、力度不够大。以A市为例,这些年A市政府投资建设项目增长速度加大,也出台了该市政府投资项目审计监督条例,经统计但该市审计部门对政府投资项目进行审计监督的投资项目占项目总数的比重、投资金额占投资总金额的比重还相当低。造成这一问题的主要原因有:第一,审计机关在国家建设项目投资监督体系中的地位不明确,监管权力分散在财政、建设单位及其行业主管部门手中,审计的监督作用受到一定的限制;第二,审计机关受人员、经费等因素的限制,没有足够的力量对政府投资建设项目实施全覆盖审计。

    (二)以真实、合法,查错纠弊为主的审计内容,不能满足现阶段经济建设需要。由于投资领域的市场运作、建设项目管理的逐步规范,利用真实、合法性审计,发现和揭露建设过程中的违纪违规问题已经不能作为建设项目审计的主要内容,已经满足不了快速前进的社会发展的需要。对于投资是否合理、投资绩效如何,将逐渐成为人们关注的重点。审计人员要有跳出审计谈经济、围绕经济搞审计,摒弃就事论事,为各级政府宏观决策和管理服务的职能发挥作用。通过对投资绩效的分析,对政府投资决策和投资管理体制的健全和完善提供审计监督,并提出合理化意见和建议,使政府固定资产投资建设合理、稳步发展。

    (三)全过程审计未能贯彻到建设项目的每个环节,使得审计重事后、参与事中、轻事前。目前,大多数建设项目审计仍然以事后监督为主,对重点建设项目招投标、建设过程中发现的问题进行事中监督。但是,在建设项目立项、可行性研究、环境评价阶段的审计监督还是较为薄弱。比如在审计中发现,某建设项目由于建设项目规划问题,已经建成却因与其他项目建筑红线重复,已经建成还未使用就拆除损毁,造成直接、间接损失300多万元。

    (四)审计方法、内容已不适应建设项目的多样化、国际化发展。随着投融资体制改革的深化,建设项目投融资方式的多样化也已经开始显现。在供水、供气、污水治理等行业,为了盘活资产,获得资金进行更多基础建设,特许经营权转让的BOT(建设-经营-转让)和TOT(转让-经营-转让)等多种市场化的新型融资方式将得到广泛运用。为了能够增加地方投资,带头地方经济发展,很多项目也使用了地方债务的融资方式。对于这类项目,资金使用、建设管理等常规审计内容已不再是重点,建设项目审计的重点转移至经营权转让过程中的国有权益保障与国有资产的保值增值上。

    另外,建设项目代建制是政府投资体制改革的一种有益的探索和尝试,对于转变政府职能,完善国有资产管理体制,健全政府投资建设管理体制,规范政府投资和建设行为,实施阳光工程都具有重要的意义。

    但是在这样的转变过程中,固有的审计方法和内容已经不能够满足建设项目多样化、国际化的发展趋势,审计方法和内容亟待转变。

    (五)建设项目审计人才短缺,审计手段、人员配置不能满足日益发展的经济需要。建设项目审计是一项系统工程,建设程序涉及到各个环节,建设过程又涉及到各个专业,进行建设项目投资审计的人员,不仅要了解基本建设程序、会计系统知识、还要掌握工程审计的各类软件应用,能够通过发现的问题进行宏观分析和项目评价。但是根据目前情况来看,投资审计人员无论在数量上还是专业配置上及相关知识上,存在明显不足。怎样能够把审计人员培养成全面的复合型人才,是我们现在面临的重要问题。

    二、加强政府投资建设项目审计的几点建议

    (一)整合社会资源,扩大审计覆盖面,加强对建设项目的审计监督力度。随着国家经济势力增强,政府投资项目越来越多多,投资额越来越大,现有的审计力量已难以满足审计监督面的需要。为了扩大审计监督面,可以充分利用社会审计、内部审计的力量优势互补,有利于提高审计工作质量。

      1、借助社会审计的人员和技术力量作为审计的补充。社会审计组织用人机制灵活,可以根据工作需要,随时聘请所需的专业技术人员,优势明显,这是对国家审计力量的有益补充,借助他们的力量可以弥补政府审计、内部审计的不足,提高审计工作效率,更好的实现审计的总体目标。

    2、社会审计组织可以借助国家审计机关的权威来提高自身的工作质量,减少审计风险。政府审计机关,独立性强,层次高,具有权威性,带有强制性。在审计机关的统一组织、监督和指导下,社会审计组织按照政府审计“五统一”(统一计划、统一方案、统一实施、统一报告、统一处理)的要求,实施审计,可以充分发挥自己的专业和人员优势,深查细挖,大胆披露问题,规避审计风险。另外,国家审计机关有监督检查社会审计组织、审计质量的职责,对社会审计组织工作不力、审计质量不高等问题可以及时纠正;必要时可以终止社会审计组织的审计服务工作。这样,可促使社会审计组织有效履行审计职责,提高审计工作质量。

      3、内部审计工作融入国家审计和社会审计工作中,可以使三股力量凝结为一个整体,使审计工作更加富有成效。内部审计情况熟悉,掌握了解情况较多,审计方法灵活多样,极大地弥补了外部审计情况不熟的缺陷。同时内部审计工作也由被动配合变为主动审计,可以充分发挥其职能作用。内部审计借助外力,通过揭露问题、分析原因、提出建议,服务于本部门领导决策和宏观管理,提升了自身的地位。

    (二)从真实、合法性审计逐步向投资绩效审计过渡。经过多年的努力,社会主义市场经济体制不断完善,建筑市场逐步规范,建设单位管理水平日益提高,检查监督力度不断加大,建设领域中的违纪违规问题有所减少。随着社会的发展,从真实、合法性审计逐步向投资绩效审计过渡将是必然的趋势。国家审计署提出“积极开展绩效审计,促进提高财政资金的管理水平和使用绩效。” 要在真实、合法审计的基础上,探索投资绩效审计路子,建立科学的评价体系,既关注其经济绩效,又关注其社会绩效,促进政府投资绩效提高,为政府加强工程建设提供重要参考依据。

    1、建设项目前期决策绩效审计。针对于建设项目的前期情况对立项决策、可行性研究、设计概算、环境评价等进行审计评价。在评价中重点偏重于项目的公共性、决策程序的合规性和项目的经济可行性。

    2、建设项目管理绩效评价。针对建设项目是否切实履行项目法人负责制、建设项目内部控制、建设项目征地拆迁政策执行、项目资金拨付使用和管理情况、项目招投标和合同履行情况、项目工程监理情况、项目材料设备采购情况、项目设计变更以及项目结算情况进行审计评价。在评价中主要从项目实施规范和项目执行两个方面重点进行。

    3、建设项目效果绩效评价。评价中主要以定量的指标对项对建设项目投资回收、偿债能力、投资收益能力、资产负债比率等指标对建设项目投入与产出情况进行经济评价。以定性指标对依据项目设计的目标以及可行性研究报告和项目评估报告中规定应达到的效果对项目的社会效益进行审计。并且以建设项目防治环境污染措施、内部控制措施以及项目投产或交付使用后对自然环境和人文环境的影响的经济效益进行评价。

    (三)从事中监督、事后审计逐步向全过程跟踪审计转变。建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任何一个环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,影响建设项目的经济性、效率性和效果性。随着建设项目投资审计的日益发展与成熟,审计要有效地渗透到建设项目领域的各个环节,只有把审计关口前移,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,把投资审计贯穿于项目建设全过程,才有可能做到及时堵塞漏洞,减少损失浪费,提高审计质量和效果。

    对建设项目规模大、建设周期长的重大项目,由审计机关根据项目特点和自身力量,安排跟踪审计;对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目,根据项目的特点,选择重点控制环节,如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节,进行不定期地跟踪审计;对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目,派出审计组进驻项目现场,与项目建设同步进行驻场跟踪审计。通过跟踪,将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节,由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合,从而全面监督整个工程的管理情况、财务情况、质量情况,及时指出存在的主要问题,纠正违法违规行为,确保公共资金真实、合法、有效地使用。

    (四)积极探索新的审计方法,加强建设项目审计的规范化建设,为审计实务工作提供客观标准和指南。随着投融资体制改革的深化,投融资方式和建设项目代建方式的多样化国际化,我们需要积极探索新的审计方法、审计内容,并且尽快出台相关规范及操作规程,以利于规范、指导审计监督行为,帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作,统一审计人员的审计行为,从而提高审计质量,降低审计风险。

    (五)采取多种途径,加强对建设项目投资审计的人才培养和队伍建设。配备充足、合格的审计人员,是有效开展建设项目审计的基本条件。为了缓解目前建设项目审计人才短缺的不利局面,通过在岗培训、院校培训、选调专业人员等途径,尽力改善投资审计队伍的人员结构、知识结构和专业结构。同时,要切实改进审计方法,普及先进审计技术,推广工程造价软件,尤其是要充分利用计算机技术、网络技术开展投资审计,全面提高审计效率和工作质量。以人为本,大力培养高层次的复合型人才,不断加强审计人员的知识更新,提高审计人员素质,提高投资审计质量,实现绩效审计。(秦栋)
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