浅议国家审计在社会保险基金预算及其法律制度健全过程中发挥的作用
刘伟(审计署上海办)
【发布时间:2012年04月11日】
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    摘要:2010年,我国开始试编社会保险基金预算,但是由于尚在试编阶段,社会保险基金预算难免存在不完善的地方。笔者试图在较为全面地分析目前我国社会保险基金预算在法律制度健全过程中存在问题的基础上,就国家审计工作如何在完善社会保险基金预算及其法律制度健全过程中应发挥的作用给出建议。
    关键词:社会保险 基金 预算 审计

    2010年,我国开始试编社会保险基金预算,社会保险基金被纳入政府预算管理,成为独立于政府公共预算的专门预算。然而,由于社会保险基金预算尚处在试编阶段,难免存在一些不完善之处,与社会保险基金预算编制相配套的《社会保险基金预算条例》尚未出台,也成为制约社会保险基金管理水平提高的制度和法律瓶颈。本文在分析、理解我国社会保险基金预算及其法律健全过程中存在问题的基础上,就国家审计如何发挥批判性和建设性作用上做一些阐述。

    一、社会保险基金预算在我国的发展、建立社会保险基金预算的依据及其意义

    (一)社会保险基金预算在我国的发展。

    社会保险基金预算的概念在我国的发展是一个日益清晰的过程。1993年11月,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了社会保障预算的概念。1995年出台的《中华人民共和国预算法实施条例》明确“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定,社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前,先按预算外资金管理制度进行管理,专款专用,实行“收支两条线管理”。

    近几年来,全国人大在预算审查报告中对建立社会保险基金预算也提出了一系列要求:2007年提出“要将基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险基金纳入预算管理,研究编制社会保障预算”;2008年提出要“进一步研究建立社会保障预算制度”;2009年进一步明确要求“2010年试编社会保险基金预算”。2010年1月,国务院发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,对社会保险基金预算的指导思想和原则、编制范围、编审程序等内容作了原则性规定,社会保险基金预算正式纳入国家预算管理体系。

    (二)我国建立社会保险基金预算的依据。

    党的十七大报告明确提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”。社会保险基金预算根据国家社会保险和预算管理法律法规建立,反映各项社会保险基金收支的年度计划。从属性上看,社会保险基金预算是一种应由政府承办的社会事务。由于市场经济中的收入分配机制并不完全取决于生产要素,因而会出现贫富差距过大,违背社会公平原则,也不利于总体经济资源的优化配置,这就要求由政府承担起协调收入分配的责任。提供社会保险是政府针对分配结果进行干预的政策手段,以限制高收入,增加低收入,调节低收入,调节收入分配的不平等。

    (三)我国建立社会保险基金预算的意义。

    1、健全社会保险基金预算制度,有利于规范基金管理、增强基金预算的计划性和科学性,确保基金正常与可持续运行。
    随着我国人口老龄化的日益提高,未来我国社会保障资金需求的扩大,构成未来政府财政最大的风险点。加强对社会保障收支的预测和科学安排,防止社会保障收支缺口对政府财政收支安排的冲击,必须加强对社会保障资金收支风险的科学预测和把握。社会保险基金预算的建立与完善,就是加强政府对全国社会保险基金收支形势的科学预测和合理安排,有效应对人口老龄化对社会保险基金的需求;同时,提醒各级政府提前做好社会保险基金筹资准备和平衡收支的打算。社会保险基金预算的计划性与科学性,使各级政府在安排社会保险基金收支中各种增减收支因素时早知道、早准备,做到心中有数,及早采取措施平衡社会保险收支,确保社会保险基金收支的正常与可持续运行。

    2、完善社会保险基金预算有利于健全政府预算体系。
    尽管正在试编的社会保险基金预算还不是与公共预算并列的社会保障预算,但它是社会保障预算的基础和主体。完善社会保险基金预算及其相关法律,使社会保险基金预算从试编阶段尽快向正式实施阶段过渡,使之成为真正的管理社会保险基金的独立预算。

    二、社会保险基金预算法律制度健全过程的现状和问题

    (一)健全社会保险基金预算法律制度的意义。

    1、健全社会保险基金预算法律法规,有利于提高社会保险基金运行的规范性。
    目前试编社会保险基金预算的依据——《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,只是临时性的行政法规,具有指导性但没有法律强制性,因此,在试编社会保险基金预算过程中,需要对编制方法、预算科目、纳入预算的范围、指标的确定做出不断调整和完善;根据社会保险基金预算试编中编制方法、科目、范围、指标等存在的问题结合实际情况和社会保险法、预算法对社会保险基金预算提出的要求,加以调整、完善,逐步形成相对规范的社会保险基金预算框架结构,为《社会保险基金预算条例》的出台奠定坚实基础,为以后社会保险基金预算的编制、执行、决算提供法律规范,实现对全国社会保险基金预算收支的法律监控,提高社会保险基金预算收支运行的科学性、法律性,指导和规范全国社会保险基金预算的编制与执行。

    2、健全社会保险基金预算法律有利于强化财政部门职能、加强对社会保险基金的管理、提高社会保险基金的安全和使用效率。
    社会保障分配是财政分配的重要内容。社会保险基金作为社会保障资金的主体,长期处于预算外管理状态,资金不安全和分散管理影响着社会保险资金的正常运行。建立和完善社会保险基金预算,使分散管理的社会保险基金纳入统一、集中的社会保险基金预算,使社会保险基金收支均有法可依,接受人民代表和人大常委会的监督,既强化了政府财政的分配职能和宏观调控职能,也强化了人大代表和人大常委会对社会保险基金的监督作用,较好的防止社会保险基金的流失和浪费,有效维护了广大社会保险参与者和受益者的切身利益。这就要求财政部门加强对社会保障收支的管理,加强对社会保障资金收入的组织和征管,合理安排社会保障资金的使用,并对社会保障收支结果承担“兜底”责任。

    (二)现行社会保险基金预算法律制度存在的问题。

    1、社会保险基金预算及相关法律法规体系不健全,立法滞后,层次不高。
    从立法体系看,我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区等五项内容的社会保障体系,但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。《社会保险法》最近才正式出台,《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程,社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后,使得对社会保障资金的管理一定程度上存在法律约束力不强的问题。同时,《社会保险法》对试行的社会保险基金预算编制和执行还缺乏应有的法律约束力,各类相关法与法规之间缺乏照应和关联,立法层次不高,法律体系不健全,必然使得社会保险基金管理法律效力大打折扣。

    2、试行的社会保险基金预算覆盖范围小,与现行社会保险制度改革不相适应。
    目前试行的社会保险基金预算覆盖范围仅限于城镇企业职工社会保险的五大险种,连各级财政对社会保险的财政补助都未在其中反映,而城镇居民医疗保险收支也未包括,更谈不上反映已经推开的农村新型合作医疗收支和正在试点的农村新型养老保险收支情况。显然,目前试行的社会保险基金预算,覆盖范围小、项目不全,不能反映当前社会保险制度改革的真实情况。
    3、社会保险统筹层次低直接降低了社会保险基金预算的科学性和规范性。
    目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要社会保险品种的统筹层次低,社保基金按统筹地区进行管理,处于分散监管状态,这很容易导致地方利益至上的情况出现,造成非法挪用、挤占保险金的违法犯罪行为。而且从管理上看,城镇企业基本养老保险是省级统筹或地市统筹,基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险大多是地市与县级统筹,造成社会保险基金不能转移、续接,收支不实、负担不均等问题,在一定程度上强化了地方利益,给社会保险基金预算管理带来诸多不便:社会保险统筹层次低导致社会保险基金预算编制决定权、控制权下移,上级政府和财政只有建议权,影响社会保险预算的执行效率;通过做小社会保险收入预算与做大社会保险支出预算,达到地方多拿超收奖、多从上级财政争取补贴的目的,使预算控制名存实亡。

    三、国家审计在完善社会保险基金预算及其法律制度中应起到的作用

    针对现行社会保险基金预算及其法律制度中存在的问题,笔者认为,国家审计工作应在批判性和建设性两方面发挥应有作用。

    (一)发挥批判性,加强对社会保险基金预算执行的监督。
    理论上,预算一经批准,各有关方面要保证其顺利执行。国家审计有责任在其中发挥应有的作用,并且特别关注以下几个方面:一是对预算的执行情况进行分析、检查,主要内容包括:基金是否按政策规定筹集,基金支付是否按批准的预算和规定执行;二是对基金收支执行情况进行监督检查,发现问题及时研究对策和措施,保证基金的收支平衡及安全完整;三是督促细化各项监督制度和运行机制,提高社会保险基金预算监管透明度。应对各类监督主体职责和基本监督程序作原则规定,明确监督途径和方式,为各类监督主体提供监督法律依据,并为制定更加细化和可操作的配套制度措施提供空间。注重监督过程的公开透明,监督制度、渠道、处理结果等应及时向社会公布,对社会保险基金预算过程中的违法行为,严格追究相关人员的责任。

    (二)发挥建设性,督促完善社会保险基金预算的法律制度。

    1、加大社会保险基金预算的立法力度,逐步提高其立法层次。
    我国目前现有的关于社会保险基金预算的法规制度,多是以“条例”、“决定”、“意见”等形式的行政规章和规范性文件,立法层次低,权威性不够,而且分布零散混乱,存在立法空白。如我国最新出台的社会保险基金预算试点意见,依然是行政管理思路,而不是立法机关立法的思路,也不是预算管理思路。国家审计应建议相关部门,尽快提高社会保险基金预算的立法层次,由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展,由国家出台相关的法律、法规,用依法管理取代行政管理,发挥法律规范的强制功能,确保社会保险及社会保障的有效实施,使征缴社会保险费有强有力的法律依据,改变社会保险覆盖面窄、收缴率低、抗风险能力弱、社会保险基金总体支撑能力不足的局面。

    2、强化社会保险基金预算法律制度的实施机制。
    强化社会保险基金预算法律制度全面正确实施的有效机制,是确保该法律制度正确实施的有效途径。国家审计应发挥“免疫系统”功能,建议加强社会保险基金预算法律规范本身的强制性,采取有效措施,用制度、考评等方式方法,建立健全法律法规全面正确实施的约束机制,规范执法行为:健全完善执法考核制度,建立科学的、透明的具有可操作性的程序,对社会保险基金预决算及执行等进行监督;严格执法责任追究制度,对不执行社会保险基金预算法律制度的违法行为,如未经法律程序擅自变更预算的,要依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任;不断加强社会保险基金预算法律制度执法机制的创新,逐步规范执法程序,从严实施执法监督,真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

    3、完善和细化社会保险基金预算的操作规程。
    《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》对社会保险基金预算实际工作中的相关操作仅做了原则规定,为指导社会保险基金预算实际工作提供了基本依据,但是过于笼统,需要进一步完善和细化。一是要完善社会保险基金预算编制,确保预算编制的完整、科学和准确;二是细化社会保险基金预算执行制度。在预算执行环节,社会保险基金预算的执行包括收入预算的执行和支出预算的执行。社保经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行,要求预算执行必须严格遵循现行的基金财务会计制度,并充分考虑社保基金收支的特殊性。(刘伟)

    参考文献
    1.杨良初、韩凤芹、李成威、王敏、李婕. 完善社会保险基金预算的法律思考. 地方财政研究
    2.李永贞. 论社会保障基金预算模式的法律建构.《无锡商业职业技术学院学报》2008.2
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    5. 朱倩. 浅析预算视角下的社保审计-基于社保基金纳入政府预算的思考. 《财会通讯》2011.4
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