浅议海关审计的重要意义及工作重点
丁洪峰（审计署上海办）
近年来，海关关税及进口环节税审计（以下简称海关审计）取得了较快的发展，在促进海关完善征管政策、加强监督管理等方面，发挥了有力的作用。十二五期间，我国经济发展的国际合作将不断深化，将实施更加积极主动的开放战略、外经贸平衡发展战略，海关监管的业务量也将持续保持增长势头。新时期审计工作应适应形势发展，充分认识海关审计的重要意义，创新手段、紧扣重点，更好地做好海关审计工作，充分发挥审计免疫系统功能作用。
一、海关审计的重要意义
（一）关税及进口环节税是我国税收收入的重要组成部分。2011年，全国实现进口税收收入为16119.36亿元，占税收总收入17.97%，其中进口货物增值税、消费税收入13560.26亿元，同比增长29.3%；关税收入2559.10亿元，同比增长26.2%。因此，关税及进口环节税在我国税收总量中占据非常重要的地位，是政府财政审计必须重视的领域。
（二）海关执法是实施我国贸易管制政策的重要手段。一方面，海关通过执行详尽、严密的关税政策管制进出口，另一方面还承担采用非关税措施实施国家贸易管制的重责。因此，对海关执法情况进行审计检查，推动海关进一步严格执法，是政府审计不可或缺的重要方面。
（三）审计对促进海关加强税收征管和货物监管、完善政策制度等发挥了重要作用。如2010年，在审计署组织的部分直属海关审计中，一是揭示反映了问题，如工作不力造成税收流失、货物监管不到位、人为调节收入进度等，并跟踪促进整改；二是促进海关完善税收征管制度，如海关总署根据审计建议制发了2010年第26号和第47号公告，分别明确滞报金补征起征点和飞机租赁中相关费用缴纳关税及进口环节税问题。
综上所述，海关审计在促进海关严格执法，推动政策制度完善等方面发挥着不可替代的作用，对进一步推动实现我国对外贸易管制政策目的具有重要意义，是政府财政审计必须坚守的主阵地之一。
二、海关审计的工作重点
根据近年来海关业务的发展以及海关审计的效果，现阶段海关审计应以“跟踪政策、揭露问题、创新手段、突出重点、关注体制”为指导思想，在全面反映存在问题的基础上，及时结合国家新时期宏观外贸政策的新特点、新动向，重点揭示海关管理在体制、机制和制度上的不足和漏洞，推动海关完善有关政策措施，加强管理，更好地发挥国门卫士的作用。审计应重点关注以下主要内容：
（一）商品归类环节。归类，特别是相似商品的归类非常复杂，以一般审计人员的技术能力，判断难度很高。因此，审计人员应重点关注是否存在同品名、同规格型号归类不一致的情况，并充分学习利用海关内部有关易发生归类错误的自查案例总结，以及历史审计发现的归类错误情况，针对性地实施检查。
（二）商品审价环节。审价是个复杂、谨慎的过程，对需掌握的信息、技术等要求都很高。根据目前海关审价审计的现状，应重点关注以下几个方面：
1.研究确定审价方面可能存在疑问的主要商品范围。审计应以目前全国海关审价补税额较大的商品为主要检查范围，如车辆及其零部件、机械设备和钢铁等。
2.重点关注应构成完税价格的价外费用，如：进口货物运费、仓储费以及生产型汽车企业对外支付应税协助费用；企业进口商品时价外对外支付的特许权使用费；企业进口特定商品（如汽车等）时，对外支付的售后服务保修费及转售毛利等。
3.关注海关价格质疑程序的执行情况。一方面要通过电子数据检索，发现相同或同类企业进口相同商品价格差异较大时，是否启动了价格质疑程序，未启动的原因是什么；另一方面重点检查价格质疑、磋商后，采信企业申报价格的理由、依据是否充分，有无海关自由裁量权过大的问题。
4.关注出口商品的价格是否合理。重点检查是否存在利用虚假合同谎报价格，引进海外热钱的现象。
（三）减免税审批及管理环节。减免税审计始终是海关审计的重要内容之一，随着国家减免税政策不断调整，近年来海关减免税总额有递减趋势，因此现阶段应有选择、有重点的开展工作，主要关注以下几个方面：
1.重点检查减免税货物的后续管理情况，是否存在一些企业将设备移作他用、未经批准擅自转让和抵押贷款等问题。
2.关注减免税商品是否符合国家规定的目录和要求，是否存在违规审批免税单独进口零部件的现象。
3.关注对某些特定地区进口商品的关税优惠政策是否严格执行，重点检查原产地是否属于指定的国家或地区。
（四）加工贸易审批监管环节。由于加工贸易业务量大，海关监管环节多，且涉及大量的企业，审计工作中应重点把握加工贸易监管流程的关键环节，主要包括：
1.重点关注加工贸易企业料件、产品的销售、处理情况，检查料件的内销是否经过批准并补税，是否存在内销价格低于进料价格的情况，对灭失的料件，要检查灭失原因解释是否充分。
2.关注企业对料件的保管是否符合要求，检查企业是否按规定真实记载料件使用情况，是否按规定存放保税料件，是否存在未经批准擅自外发加工的情况，有无发生料件短少缺失。
3.关注加工贸易手册的核销是否及时，重点关注超期时间较长的手册。要检查海关未核销的原因，是否存在企业经营不善，人去楼空的情况，导致保税料件脱离监管，造成税收流失。通过审计，可以推动海关加强与其他企业监管部门的联系配合，建立长效机制，及时掌握企业动向，尽可能避免上述现象的发生。
（五）特殊监管园区的设立和效果。对特殊监管区域的审计，应注重分析园区设立、运转的科学性、效益性，推动合理布局、完善政策，促进其科学发展。重点分析否存在重复建设、布局不合理、土地长期闲置、投资效益低下等情况。此外，还应关注园区企业发展的政策性缺陷情况。如根据规定，特殊监管区域内企业的售后维修业务只能面向出口的产品，而内销产品则不能在区内维修。随着区内加贸企业内销产品的不断增加，售后维修服务需求也较为迫切，这也是加工贸易向产业链条高端延伸的具体方式之一。审计应针对这样的政策性缺陷，通过深入分析研究，提出科学合理的建议，促进国家完善相应的配套措施，推动特殊监管区域健康发展。
（六） 稽查缉私执法是否严格。重点检查稽查事项处理是否合规，重大问题是否及时移交缉私部门；缉私撤销案件的依据是否充分、合理，是否存在地方政府干涉，影响案件依法处理的情况；关注稽查缉私处理处罚是否到位，有无“以税代罚”的情况。
（七）关税及非关税措施的政策执行及效果分析。审计应关注有关政策措施是否科学合理，是否得到严格执行，是否发挥了政策导向作用，达到期望目标。
1. 关税政策调整对进出口的导向和产业结构的优化是否发挥作用。如国家为了限制“高能耗、高污染、资源型”行业的发展，逐步降低和取消两高一资产品的出口退税率。如2004年至2007年，国家先后7次调整钢材出口税收政策，从逐步降低出口退税率到向多种钢材加征出口关税。但由于2008年金融危机的影响，为保障出口，拉动经济增长，国家又取消了部分钢材出口关税，提高了出口退税率。2010年，随着金融危机的影响逐步淡化，国家再次取消部分钢材出口退税，再度表明了限制“两高一资”行业发展的决心。由于出口退税政策的调整，2011年，钢材出口的结构有所优化，附加值高的产品出口比重上升。但值得关注的是，目前钢材出口关税及出口退税政策尚未恢复至金融危机之前水平，原退税率为5%的很多钢材仍维持在9%-13%的退税率水平，原开征出口关税的部分中厚板和热轧板等品种虽取消出口退税，但关税尚未恢复。2011年钢材出口量达4888.1 万吨，高于业内原预期水平，中厚板和热轧板等占三成左右，表明关税及出口退税政策尚不到位，对行业发展调整的力度还不够。因此，审计中应关注此类“两高一资”产品的出口税收政策，根据目前产品出口的数量和结构，深入研究出口税收政策对国内产业结构调整的影响。
2. 非关税措施的执行和效果情况。如：（1）国家惩罚性关税政策是否得到严格执行。重点通过查询国家目前仍在实施的反倾销税公告，检查核对海关是否严格按照公告规定的日期、商品编码以及税率征收反倾销税。（2）一些国家重点监控商品的管制政策执行是否严格。要重点关注具有战略意义的重要物资，例如实施出口配额限制的稀土、焦炭等资源性产品，海关是否严格执行规定，是否采取措施打击走私行为；关注报废电子产品等限制类固体废物的进口情况，海关是否采取措施加强检验监管，是否关注进口企业的后续处理情况，有无大量如电子垃圾等转移到无资质的小拆解企业或个体户，造成环境污染问题。
三、海关审计的组织及技术方法建议
（一）应重点突出业务量大的直属海关审计，在保证较高业务量覆盖面的基础上，也可挑选一些具有进出口特点的直属关，如某种重要战略物资进出口量较大的海关。
（二）应进一步更新完善海关审计计算机软件，并加大培训力度，保障审计工作技术需求。
（三）加强审计前各种基础资料的准备，收集整理历史审计报告及信息、海关自身的内部检查资料、海关整理的各通关环节可能出现的差错案例总结和海关重点加强监管并取得成效、挽回税收流失的重点案例等。
（四）要注重审计报告与专题报告等信息材料发挥各自作用，除海关自身在政策制定、执法监督上存在的问题外，对于一些宏观上的政策性问题，可组织撰写专题报告或其他信息材料，并报中央，从更高层次加以反映解决，从而发挥审计视角的独特优势，提高审计质量。（丁洪峰）
一、海关审计的重要意义
（一）关税及进口环节税是我国税收收入的重要组成部分。2011年，全国实现进口税收收入为16119.36亿元，占税收总收入17.97%，其中进口货物增值税、消费税收入13560.26亿元，同比增长29.3%；关税收入2559.10亿元，同比增长26.2%。因此，关税及进口环节税在我国税收总量中占据非常重要的地位，是政府财政审计必须重视的领域。
（二）海关执法是实施我国贸易管制政策的重要手段。一方面，海关通过执行详尽、严密的关税政策管制进出口，另一方面还承担采用非关税措施实施国家贸易管制的重责。因此，对海关执法情况进行审计检查，推动海关进一步严格执法，是政府审计不可或缺的重要方面。
（三）审计对促进海关加强税收征管和货物监管、完善政策制度等发挥了重要作用。如2010年，在审计署组织的部分直属海关审计中，一是揭示反映了问题，如工作不力造成税收流失、货物监管不到位、人为调节收入进度等，并跟踪促进整改；二是促进海关完善税收征管制度，如海关总署根据审计建议制发了2010年第26号和第47号公告，分别明确滞报金补征起征点和飞机租赁中相关费用缴纳关税及进口环节税问题。
综上所述，海关审计在促进海关严格执法，推动政策制度完善等方面发挥着不可替代的作用，对进一步推动实现我国对外贸易管制政策目的具有重要意义，是政府财政审计必须坚守的主阵地之一。
二、海关审计的工作重点
根据近年来海关业务的发展以及海关审计的效果，现阶段海关审计应以“跟踪政策、揭露问题、创新手段、突出重点、关注体制”为指导思想，在全面反映存在问题的基础上，及时结合国家新时期宏观外贸政策的新特点、新动向，重点揭示海关管理在体制、机制和制度上的不足和漏洞，推动海关完善有关政策措施，加强管理，更好地发挥国门卫士的作用。审计应重点关注以下主要内容：
（一）商品归类环节。归类，特别是相似商品的归类非常复杂，以一般审计人员的技术能力，判断难度很高。因此，审计人员应重点关注是否存在同品名、同规格型号归类不一致的情况，并充分学习利用海关内部有关易发生归类错误的自查案例总结，以及历史审计发现的归类错误情况，针对性地实施检查。
（二）商品审价环节。审价是个复杂、谨慎的过程，对需掌握的信息、技术等要求都很高。根据目前海关审价审计的现状，应重点关注以下几个方面：
1.研究确定审价方面可能存在疑问的主要商品范围。审计应以目前全国海关审价补税额较大的商品为主要检查范围，如车辆及其零部件、机械设备和钢铁等。
2.重点关注应构成完税价格的价外费用，如：进口货物运费、仓储费以及生产型汽车企业对外支付应税协助费用；企业进口商品时价外对外支付的特许权使用费；企业进口特定商品（如汽车等）时，对外支付的售后服务保修费及转售毛利等。
3.关注海关价格质疑程序的执行情况。一方面要通过电子数据检索，发现相同或同类企业进口相同商品价格差异较大时，是否启动了价格质疑程序，未启动的原因是什么；另一方面重点检查价格质疑、磋商后，采信企业申报价格的理由、依据是否充分，有无海关自由裁量权过大的问题。
4.关注出口商品的价格是否合理。重点检查是否存在利用虚假合同谎报价格，引进海外热钱的现象。
（三）减免税审批及管理环节。减免税审计始终是海关审计的重要内容之一，随着国家减免税政策不断调整，近年来海关减免税总额有递减趋势，因此现阶段应有选择、有重点的开展工作，主要关注以下几个方面：
1.重点检查减免税货物的后续管理情况，是否存在一些企业将设备移作他用、未经批准擅自转让和抵押贷款等问题。
2.关注减免税商品是否符合国家规定的目录和要求，是否存在违规审批免税单独进口零部件的现象。
3.关注对某些特定地区进口商品的关税优惠政策是否严格执行，重点检查原产地是否属于指定的国家或地区。
（四）加工贸易审批监管环节。由于加工贸易业务量大，海关监管环节多，且涉及大量的企业，审计工作中应重点把握加工贸易监管流程的关键环节，主要包括：
1.重点关注加工贸易企业料件、产品的销售、处理情况，检查料件的内销是否经过批准并补税，是否存在内销价格低于进料价格的情况，对灭失的料件，要检查灭失原因解释是否充分。
2.关注企业对料件的保管是否符合要求，检查企业是否按规定真实记载料件使用情况，是否按规定存放保税料件，是否存在未经批准擅自外发加工的情况，有无发生料件短少缺失。
3.关注加工贸易手册的核销是否及时，重点关注超期时间较长的手册。要检查海关未核销的原因，是否存在企业经营不善，人去楼空的情况，导致保税料件脱离监管，造成税收流失。通过审计，可以推动海关加强与其他企业监管部门的联系配合，建立长效机制，及时掌握企业动向，尽可能避免上述现象的发生。
（五）特殊监管园区的设立和效果。对特殊监管区域的审计，应注重分析园区设立、运转的科学性、效益性，推动合理布局、完善政策，促进其科学发展。重点分析否存在重复建设、布局不合理、土地长期闲置、投资效益低下等情况。此外，还应关注园区企业发展的政策性缺陷情况。如根据规定，特殊监管区域内企业的售后维修业务只能面向出口的产品，而内销产品则不能在区内维修。随着区内加贸企业内销产品的不断增加，售后维修服务需求也较为迫切，这也是加工贸易向产业链条高端延伸的具体方式之一。审计应针对这样的政策性缺陷，通过深入分析研究，提出科学合理的建议，促进国家完善相应的配套措施，推动特殊监管区域健康发展。
（六） 稽查缉私执法是否严格。重点检查稽查事项处理是否合规，重大问题是否及时移交缉私部门；缉私撤销案件的依据是否充分、合理，是否存在地方政府干涉，影响案件依法处理的情况；关注稽查缉私处理处罚是否到位，有无“以税代罚”的情况。
（七）关税及非关税措施的政策执行及效果分析。审计应关注有关政策措施是否科学合理，是否得到严格执行，是否发挥了政策导向作用，达到期望目标。
1. 关税政策调整对进出口的导向和产业结构的优化是否发挥作用。如国家为了限制“高能耗、高污染、资源型”行业的发展，逐步降低和取消两高一资产品的出口退税率。如2004年至2007年，国家先后7次调整钢材出口税收政策，从逐步降低出口退税率到向多种钢材加征出口关税。但由于2008年金融危机的影响，为保障出口，拉动经济增长，国家又取消了部分钢材出口关税，提高了出口退税率。2010年，随着金融危机的影响逐步淡化，国家再次取消部分钢材出口退税，再度表明了限制“两高一资”行业发展的决心。由于出口退税政策的调整，2011年，钢材出口的结构有所优化，附加值高的产品出口比重上升。但值得关注的是，目前钢材出口关税及出口退税政策尚未恢复至金融危机之前水平，原退税率为5%的很多钢材仍维持在9%-13%的退税率水平，原开征出口关税的部分中厚板和热轧板等品种虽取消出口退税，但关税尚未恢复。2011年钢材出口量达4888.1 万吨，高于业内原预期水平，中厚板和热轧板等占三成左右，表明关税及出口退税政策尚不到位，对行业发展调整的力度还不够。因此，审计中应关注此类“两高一资”产品的出口税收政策，根据目前产品出口的数量和结构，深入研究出口税收政策对国内产业结构调整的影响。
2. 非关税措施的执行和效果情况。如：（1）国家惩罚性关税政策是否得到严格执行。重点通过查询国家目前仍在实施的反倾销税公告，检查核对海关是否严格按照公告规定的日期、商品编码以及税率征收反倾销税。（2）一些国家重点监控商品的管制政策执行是否严格。要重点关注具有战略意义的重要物资，例如实施出口配额限制的稀土、焦炭等资源性产品，海关是否严格执行规定，是否采取措施打击走私行为；关注报废电子产品等限制类固体废物的进口情况，海关是否采取措施加强检验监管，是否关注进口企业的后续处理情况，有无大量如电子垃圾等转移到无资质的小拆解企业或个体户，造成环境污染问题。
三、海关审计的组织及技术方法建议
（一）应重点突出业务量大的直属海关审计，在保证较高业务量覆盖面的基础上，也可挑选一些具有进出口特点的直属关，如某种重要战略物资进出口量较大的海关。
（二）应进一步更新完善海关审计计算机软件，并加大培训力度，保障审计工作技术需求。
（三）加强审计前各种基础资料的准备，收集整理历史审计报告及信息、海关自身的内部检查资料、海关整理的各通关环节可能出现的差错案例总结和海关重点加强监管并取得成效、挽回税收流失的重点案例等。
（四）要注重审计报告与专题报告等信息材料发挥各自作用，除海关自身在政策制定、执法监督上存在的问题外，对于一些宏观上的政策性问题，可组织撰写专题报告或其他信息材料，并报中央，从更高层次加以反映解决，从而发挥审计视角的独特优势，提高审计质量。（丁洪峰）
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