浅谈公共政策审计推进国家治理的实践路径
魏长华（江苏省宝应县审计局）
公共政策审计作为国家审计拓展与深化的重要内容，既是国家治理的重要组成部分，也是国家治理的监督、促进和实现力量。多年来，审计机关作为政府的综合监督部门、国家经济社会的免疫系统，始终坚持把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，确立了其在国家治理中的定位，并通过卓有成效地公共政策审计，服务于公共政策建设，监督公共政策实施，研判公共政策效果,较好地发挥了在国家治理中的重要作用。本文试从国家治理的背景下，从促进公共政策完善的角度，阐述公共政策审计在促进公共政策建设的作用，剖析公共政策审计发现的公共政策建设存在的问题，进而提出公共政策审计促进公共政策建设的实践路径，旨在更好地发挥公共政策审计在促进公共政策建设、推进国家治理中的作用。
一、国家治理背景下公共政策审计的作用
所谓国家治理，根据学者的定义，“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序”。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”。在国家治理系统及各种实现国家良治的职能设置中，国家审计属于监督控制子系统，拥有宪法和法律赋予的强制性的审计监督职能，是“国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”（李金华，2004）。刘家义审计长提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的’免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。
而公共政策则是实现国家治理的重要手段。具体地说是国家、机关、政党及其他社会团体在一定的历史时期为处理公共事务、实现公共管理而采取的政治行为或规定的行动策略，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。它既是我们开展审计工作的重要依据，也是我们审计工作需要关注的重点内容。可以说，公共政策与国家审计密不可分。审计机关必须紧密结合工作职能，拓展公共政策审计，在国家治理的背景下，从推进政府决策科学化和民主化的角度，从加强政府行政能力的高度，深刻认识开展公共政策审计的必要性和紧迫性。
首先，开展公共政策审计是民主政治发展的需要。在民主政治的框架下,政府的权力来自于公民的委托和授权,代表民意的当权者的施政纲领是否能以顺利推行,实施效果如何,公民以及公民的代表机构就需要委托一个专门机构加以检查。受托经济责任关系产生审计表明，人民群众对政府的一些重要政策，特别是制定和涉及民生民情的规定和公共财政资金的安排等，都需要相关部门进行监督、维护政策公平。现代国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，是民主法制的产物，是推动民主法治的工具，因此国家审计理应在维护社会公平正义上有所作为发挥作用。
其次，开展公共政策审计是审计转型发展的需要。作为保障经济社会健康运行“免疫系统”的审计机关，其工作显然不能只停留在查错纠弊的微观层面上，更应把保障国家安全和维护国家利益作为首要任务，在更大的范围、更宽的领域、更高的层次发挥更大的作用。温总理曾强调，审计工作要突出推动宏观调控政策措施的落实，促进经济社会又好又快发展。因此，审计机关必须把检查国家各项宏观调控政策措施的执行情况作为重要内容，有力促进各地区各部门坚决贯彻中央关于宏观调控的决策、部署和措施，确保政令畅通、令行禁止；同时要充分发挥审计监督的建设性作用。坚持把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来。对于审计发现的典型案件，不仅要审深审透，严肃处理，还要深入分析，找出问题的原因和症结，从完善制度、机制上有针对性地提出审计意见和建议。
再次，开展公共政策审计是维护群众利益的需要。公共政策是与经济社会发展及民生建设息息相关的制度，对公共政策审计不仅体现了审计价值，而且能够促进公共政策制定和实施的完善与公正，可以有效防止社会问题的进一步发生。当前经济社会发展过程中教育、医疗、社会保障、环境等关系到民生建设的问题很多，如果政策不公平不公正不公开，人民群众对此就会产生不满。审计机关肩负着维护国家利益、维护群众合法权益的重任，其监督职能几乎涉及政府所有部门，可从多领域、多层次的审计中了解公共政策的实施，评价公共政策的效果，关注公共政策的有效性，分析政策建设的不足，提出改进和调整建议，从根本上维护人民群众的利益。
二、公共政策审计透视公共政策建设存在的问题
近些年来，各级审计机关在加强财政财务收支审计和专项审计调查的同时，广泛开展了绩效审计工作。在对各项公共政策执行进行审计时，更加关注政策、制度和管理层面问题和漏洞。审计结果显示，在制度合理性、政策执行效果等方面仍然比较薄弱，在一定程度上影响了国家治理的效果。纵观近年审计发现的公共政策建设方面存在的突出问题，归纳起来主要有如下几个方面：
一是公共政策制定程序不够规范。从理论上讲，公共政策的制定一般要经过确定政策目标、设计选择方案、进行可行性论证和公共政策合法化等四个步骤。每一项公共政策的制定应该说都与人民群众的利益密切相关，这就要求在制定公共政策时必须充分听取群众意见和建议，保证公民的知情权、表达权、参与权、监督权。近年来国家在出台教育、医疗卫生等公共政策时，通过报纸、网络向群众征求意见，了解群众需求的情况日渐增多，这固然可喜是一大进步。但我们也应该清醒地看到，长期以来，由于公共政策服务主要是自上而下的供给模式，有的地方政府和部门缺乏深入细致的调查研究，习惯于闭门造车拍脑袋定政策；或缺乏民主集中的过程，制定的程序不合规，出台的政策有失公平。如审计发现有的地方、部门制定的财政奖励政策；涉及群众和弱势群体的保障、补助资金规定；出台教育、公共卫生、住房政策等，往往只是政府、部门班子的研究决定，没有进行广泛的意见征求和科学认证，其结果由于政策本身的不完善，导致了公共政策偏离其目标，造成公共资金使用绩效的低下，产生新的不公平。
二是公共政策执行办法不够完善。审计结果表明：一些政策在执行过程中遇到的各种阻碍，达不到政策目标，无法实现预期的效果，究其原因主要是与政策目标设置不科学、具体规定不合理，缺乏行之有效的操作手段等政策先天性不足有关。政府许多公共政策用心良苦，但常常收效甚微。以前些年财税部门《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》以及《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》为例，其出台减免税收的公共政策，初衷是鼓励企业吸纳下岗失业人员就业和再就业，通过一定形式的税收减免来获取更多的就业机会，为政府缓解就业矛盾，实践中也取得一定的效果。审计也发现一些企业钻政策空子，偷税的现象比较突出，由于没有行业限制、缺少从业人员定义，暴露出这项政策的漏洞较多，有的企业利用关联企业钻空子或者假借兼职人员谋取税收的优惠，这种税制政策上细化不足而产生的政策漏洞，既导致税收的流失，又不利于公平竞争。
三是公共政策调整不够及时。公共政策是在特定环境下制定和执行的，环境的变化决定了公共政策的周期，一旦超出这个界限，公共政策目标效果就会失去，从而进行公共政策的调整、终止或被新的公共政策所取代。随着社会经济的不断发展，较早制定的公共政策却没有适时进行完善或修订。如财政部“财预字[1998]159号”规定：地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中“公务费”的2%。这个规定自发布实施以来，对加强招待费监控、保证资金合理支出发挥了积极作用。但在审计实践中也发现，行政事业单位业务招待费超支现象普遍，有的超支额度占违纪违规总额的三分之一还多，究其原因是多方面的，其中物价上涨因素一个重要方面，在各接待地发生的交通费、用餐费和住宿费与14年前的物价指数显然是不可比拟的，鉴于此，对其行为惩处常常不疼不痒、屡惩屡犯，必须尽快修改业务招待费列支管理等相关规定。
四是政策相应措施不够到位。近年来，为加快推进以改善民生为重点的社会建设，各级政府相继出台了一些公共政策。比如国务院提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为体系根本，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。中央政府公共政策的宏观指导，有些需要地方政府根据本地的现实性来制定本地的配套公共政策，但有些地方政府、部门出于自身利益考虑，特别是一些受益面较广的公共政策项目，没有制定相应的措施，或延迟政策出台。有的地方在执行中只有部分被落实，使政策内容残缺不全，或者仅仅停留在书面上。
三、公共政策审计推进国家治理的实践路径
为了实现社会良治，需要进行有效的国家治理。而公共政策审计是国家治理的重要组成部分，是国家审计推进国家治理的重要工具。因此，审计机关要在大量的公共政策亟待出台与完善的特殊社会环境下，把促进公共政策审计作为审计工作的重中之重，在服务和推动国家治理中确立新理念、务求新作为、发挥新作用、取得新成效。
其一，公共政策审计要在促进公共政策完善中确立新理念。多年来，我国各项公共政策的建立为推动经济社会发展起到了积极作用，但在具体的政策执行过程中，也暴露出政策的缺陷，实施结果与政策预期效果差距较大、目标实现程度差强人意的现象也屡见不鲜。随着公共财政体制改革的不断深入，要求财政资金逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，逐步提高公共资金对教育、社会保障、卫生等领域的投入。那么，公共政策也应随之进行适时调整，政策调整不仅能保证政策本身的正确性，而且能保证政策的有序运行和社会的稳定。因而，加强对公共政策审计应成为公共政策方案不断完善的重要途径，要通过审计，对公共政策执行存在的缺陷提出建设性的意见和建议，督促有关部门及时调整政策和办法。
其二，公共政策审计要在促进公共政策建立中务求新作为。温家宝总理曾指出，我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。大量的审计事实表明，一项促进社会经济发展的项目，仅靠一时的财政投入是不够的，还必须建立确保公共服务投入的长效制度，这样才能从根本上、长远上解决问题。同时，还应通过有效的审计监督，透过对财政资金的审计，掌握相关信息资料，为政府公共政策出台提供翔实的依据，同时通过分析存在的问题，提出可行的建议，督促政府部门制定有效的公共政策，从而让公共政策更多地惠及公众利益。
其三，公共政策审计要在促进公共政策绩效中发挥新作用。从公共政策的制定者角度来看，在设计和选择公共政策方案时，总是带有一定的预测性，在实际付诸实施时，即使设计完美的政策也难免受到复杂多变的社会环境的影响和冲击，因而需要对各种政策付诸实施后的执行过程、效果及其影响进行评估。而审计工作恰恰可以通过对公共政策所涉及的财政资金使用的经济性、效率性、效果性的分析，对政策预期效果和公共政策目标实现程度的比对，来评判政策所取得的绩效，揭示公共政策不到位、目标未实现甚至损害群众利益的问题。同时运用通畅的信息反馈机制，及时向党委政府报告审计结果，提出解决问题的意见和建议，这样有助于政府决策者客观地分析问题，更好地提出应对的补救措施，适时调整不恰当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，以更完善的制度和机制及时修正政策运行不够合理、管理不够到位、目标实现程度低的问题。
其四，公共政策审计要在促进公共政策执行中取得新成效。公共政策执行是实现既定政策目标的过程，更是实现政策目标的关键，同时公共政策执行也是检验政策方案正确与否的有效方法。任何一项好的公共政策出台，特别是一些涉及到社会保障、教育、公共卫生等方面的政策。如果仅仅印在纸上、挂在墙上是难以发挥政策作用的。因此，审计工作要切实加大民生建设公共资金审计的力度，通过对有关数据的分析和比对，查看既定的政策是否得到执行，审计其资金的落实情况，分配情况以及资金的保障程度，旨在促进改善民生建设政策目标的实现。全力推进公共政策公正公平的实施，提高政府的诚信度，促进社会的稳定与和谐。（魏长华）
一、国家治理背景下公共政策审计的作用
所谓国家治理，根据学者的定义，“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序”。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”。在国家治理系统及各种实现国家良治的职能设置中，国家审计属于监督控制子系统，拥有宪法和法律赋予的强制性的审计监督职能，是“国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”（李金华，2004）。刘家义审计长提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的’免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。
而公共政策则是实现国家治理的重要手段。具体地说是国家、机关、政党及其他社会团体在一定的历史时期为处理公共事务、实现公共管理而采取的政治行为或规定的行动策略，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。它既是我们开展审计工作的重要依据，也是我们审计工作需要关注的重点内容。可以说，公共政策与国家审计密不可分。审计机关必须紧密结合工作职能，拓展公共政策审计，在国家治理的背景下，从推进政府决策科学化和民主化的角度，从加强政府行政能力的高度，深刻认识开展公共政策审计的必要性和紧迫性。
首先，开展公共政策审计是民主政治发展的需要。在民主政治的框架下,政府的权力来自于公民的委托和授权,代表民意的当权者的施政纲领是否能以顺利推行,实施效果如何,公民以及公民的代表机构就需要委托一个专门机构加以检查。受托经济责任关系产生审计表明，人民群众对政府的一些重要政策，特别是制定和涉及民生民情的规定和公共财政资金的安排等，都需要相关部门进行监督、维护政策公平。现代国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，是民主法制的产物，是推动民主法治的工具，因此国家审计理应在维护社会公平正义上有所作为发挥作用。
其次，开展公共政策审计是审计转型发展的需要。作为保障经济社会健康运行“免疫系统”的审计机关，其工作显然不能只停留在查错纠弊的微观层面上，更应把保障国家安全和维护国家利益作为首要任务，在更大的范围、更宽的领域、更高的层次发挥更大的作用。温总理曾强调，审计工作要突出推动宏观调控政策措施的落实，促进经济社会又好又快发展。因此，审计机关必须把检查国家各项宏观调控政策措施的执行情况作为重要内容，有力促进各地区各部门坚决贯彻中央关于宏观调控的决策、部署和措施，确保政令畅通、令行禁止；同时要充分发挥审计监督的建设性作用。坚持把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来。对于审计发现的典型案件，不仅要审深审透，严肃处理，还要深入分析，找出问题的原因和症结，从完善制度、机制上有针对性地提出审计意见和建议。
再次，开展公共政策审计是维护群众利益的需要。公共政策是与经济社会发展及民生建设息息相关的制度，对公共政策审计不仅体现了审计价值，而且能够促进公共政策制定和实施的完善与公正，可以有效防止社会问题的进一步发生。当前经济社会发展过程中教育、医疗、社会保障、环境等关系到民生建设的问题很多，如果政策不公平不公正不公开，人民群众对此就会产生不满。审计机关肩负着维护国家利益、维护群众合法权益的重任，其监督职能几乎涉及政府所有部门，可从多领域、多层次的审计中了解公共政策的实施，评价公共政策的效果，关注公共政策的有效性，分析政策建设的不足，提出改进和调整建议，从根本上维护人民群众的利益。
二、公共政策审计透视公共政策建设存在的问题
近些年来，各级审计机关在加强财政财务收支审计和专项审计调查的同时，广泛开展了绩效审计工作。在对各项公共政策执行进行审计时，更加关注政策、制度和管理层面问题和漏洞。审计结果显示，在制度合理性、政策执行效果等方面仍然比较薄弱，在一定程度上影响了国家治理的效果。纵观近年审计发现的公共政策建设方面存在的突出问题，归纳起来主要有如下几个方面：
一是公共政策制定程序不够规范。从理论上讲，公共政策的制定一般要经过确定政策目标、设计选择方案、进行可行性论证和公共政策合法化等四个步骤。每一项公共政策的制定应该说都与人民群众的利益密切相关，这就要求在制定公共政策时必须充分听取群众意见和建议，保证公民的知情权、表达权、参与权、监督权。近年来国家在出台教育、医疗卫生等公共政策时，通过报纸、网络向群众征求意见，了解群众需求的情况日渐增多，这固然可喜是一大进步。但我们也应该清醒地看到，长期以来，由于公共政策服务主要是自上而下的供给模式，有的地方政府和部门缺乏深入细致的调查研究，习惯于闭门造车拍脑袋定政策；或缺乏民主集中的过程，制定的程序不合规，出台的政策有失公平。如审计发现有的地方、部门制定的财政奖励政策；涉及群众和弱势群体的保障、补助资金规定；出台教育、公共卫生、住房政策等，往往只是政府、部门班子的研究决定，没有进行广泛的意见征求和科学认证，其结果由于政策本身的不完善，导致了公共政策偏离其目标，造成公共资金使用绩效的低下，产生新的不公平。
二是公共政策执行办法不够完善。审计结果表明：一些政策在执行过程中遇到的各种阻碍，达不到政策目标，无法实现预期的效果，究其原因主要是与政策目标设置不科学、具体规定不合理，缺乏行之有效的操作手段等政策先天性不足有关。政府许多公共政策用心良苦，但常常收效甚微。以前些年财税部门《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》以及《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》为例，其出台减免税收的公共政策，初衷是鼓励企业吸纳下岗失业人员就业和再就业，通过一定形式的税收减免来获取更多的就业机会，为政府缓解就业矛盾，实践中也取得一定的效果。审计也发现一些企业钻政策空子，偷税的现象比较突出，由于没有行业限制、缺少从业人员定义，暴露出这项政策的漏洞较多，有的企业利用关联企业钻空子或者假借兼职人员谋取税收的优惠，这种税制政策上细化不足而产生的政策漏洞，既导致税收的流失，又不利于公平竞争。
三是公共政策调整不够及时。公共政策是在特定环境下制定和执行的，环境的变化决定了公共政策的周期，一旦超出这个界限，公共政策目标效果就会失去，从而进行公共政策的调整、终止或被新的公共政策所取代。随着社会经济的不断发展，较早制定的公共政策却没有适时进行完善或修订。如财政部“财预字[1998]159号”规定：地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中“公务费”的2%。这个规定自发布实施以来，对加强招待费监控、保证资金合理支出发挥了积极作用。但在审计实践中也发现，行政事业单位业务招待费超支现象普遍，有的超支额度占违纪违规总额的三分之一还多，究其原因是多方面的，其中物价上涨因素一个重要方面，在各接待地发生的交通费、用餐费和住宿费与14年前的物价指数显然是不可比拟的，鉴于此，对其行为惩处常常不疼不痒、屡惩屡犯，必须尽快修改业务招待费列支管理等相关规定。
四是政策相应措施不够到位。近年来，为加快推进以改善民生为重点的社会建设，各级政府相继出台了一些公共政策。比如国务院提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为体系根本，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。中央政府公共政策的宏观指导，有些需要地方政府根据本地的现实性来制定本地的配套公共政策，但有些地方政府、部门出于自身利益考虑，特别是一些受益面较广的公共政策项目，没有制定相应的措施，或延迟政策出台。有的地方在执行中只有部分被落实，使政策内容残缺不全，或者仅仅停留在书面上。
三、公共政策审计推进国家治理的实践路径
为了实现社会良治，需要进行有效的国家治理。而公共政策审计是国家治理的重要组成部分，是国家审计推进国家治理的重要工具。因此，审计机关要在大量的公共政策亟待出台与完善的特殊社会环境下，把促进公共政策审计作为审计工作的重中之重，在服务和推动国家治理中确立新理念、务求新作为、发挥新作用、取得新成效。
其一，公共政策审计要在促进公共政策完善中确立新理念。多年来，我国各项公共政策的建立为推动经济社会发展起到了积极作用，但在具体的政策执行过程中，也暴露出政策的缺陷，实施结果与政策预期效果差距较大、目标实现程度差强人意的现象也屡见不鲜。随着公共财政体制改革的不断深入，要求财政资金逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，逐步提高公共资金对教育、社会保障、卫生等领域的投入。那么，公共政策也应随之进行适时调整，政策调整不仅能保证政策本身的正确性，而且能保证政策的有序运行和社会的稳定。因而，加强对公共政策审计应成为公共政策方案不断完善的重要途径，要通过审计，对公共政策执行存在的缺陷提出建设性的意见和建议，督促有关部门及时调整政策和办法。
其二，公共政策审计要在促进公共政策建立中务求新作为。温家宝总理曾指出，我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。大量的审计事实表明，一项促进社会经济发展的项目，仅靠一时的财政投入是不够的，还必须建立确保公共服务投入的长效制度，这样才能从根本上、长远上解决问题。同时，还应通过有效的审计监督，透过对财政资金的审计，掌握相关信息资料，为政府公共政策出台提供翔实的依据，同时通过分析存在的问题，提出可行的建议，督促政府部门制定有效的公共政策，从而让公共政策更多地惠及公众利益。
其三，公共政策审计要在促进公共政策绩效中发挥新作用。从公共政策的制定者角度来看，在设计和选择公共政策方案时，总是带有一定的预测性，在实际付诸实施时，即使设计完美的政策也难免受到复杂多变的社会环境的影响和冲击，因而需要对各种政策付诸实施后的执行过程、效果及其影响进行评估。而审计工作恰恰可以通过对公共政策所涉及的财政资金使用的经济性、效率性、效果性的分析，对政策预期效果和公共政策目标实现程度的比对，来评判政策所取得的绩效，揭示公共政策不到位、目标未实现甚至损害群众利益的问题。同时运用通畅的信息反馈机制，及时向党委政府报告审计结果，提出解决问题的意见和建议，这样有助于政府决策者客观地分析问题，更好地提出应对的补救措施，适时调整不恰当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，以更完善的制度和机制及时修正政策运行不够合理、管理不够到位、目标实现程度低的问题。
其四，公共政策审计要在促进公共政策执行中取得新成效。公共政策执行是实现既定政策目标的过程，更是实现政策目标的关键，同时公共政策执行也是检验政策方案正确与否的有效方法。任何一项好的公共政策出台，特别是一些涉及到社会保障、教育、公共卫生等方面的政策。如果仅仅印在纸上、挂在墙上是难以发挥政策作用的。因此，审计工作要切实加大民生建设公共资金审计的力度，通过对有关数据的分析和比对，查看既定的政策是否得到执行，审计其资金的落实情况，分配情况以及资金的保障程度，旨在促进改善民生建设政策目标的实现。全力推进公共政策公正公平的实施，提高政府的诚信度，促进社会的稳定与和谐。（魏长华）
| 【关闭】 【打印】 |
