浅谈玉树地震灾后恢复重建中的环境保护审计
胡琳（审计署成都办）
2010年4月14日，青海玉树发生7.1级强烈地震，给灾区人民群众生命财产造成了巨大损失，灾区山体滑坡崩塌，生态环境受到严重威胁，林业、环保等基础设施遭受严重破坏，灾区生态状况面临严峻挑战。灾区在恢复重建项目建设过程中，加强环境保护，最大程度降低重建过程中对环境的破坏值得关注。笔者单位承担了玉树地震灾后恢复重建审计任务，以玉树地震重建环境保护审计为依托，探索未来同类型地区环境保护审计新路径。
一、玉树地震灾后恢复重建环境的特点
玉树地震灾区地处长江、黄河、澜沧江三大江河发源地，是全国重要的生态安全屏障，加强生态环境保护是灾后恢复重建的重要内容。在灾后恢复重建过程中，必须坚持尊重自然、尊重科学的原则，加强三江源等自然保护区建设，加大环境整治和土地整理力度，提高防灾减灾能力，真正实现高原生态系统良性循环。玉树地震灾区环境主要有两大特点：一是生态环境脆弱。大多数区域属于极为脆弱的高寒草甸生态系统，植被生长期短，水土易流失，对外部影响的抗逆性弱，受到破坏极难恢复。二是自然条件严酷。灾区位于青藏高原北端三江源地区，平均海拔4000米以上，高寒缺氧，昼夜温差大，无霜期短，每年有效施工时间只有5个月，给施工带来极大困难。
二、玉树地震灾后恢复重建环境保护审计的内容框架
全面审计、突出重点是开展常规审计工作的内在要求，环境保护审计也应准确把握此要义。在玉树地震灾后恢复重建环境保护审计中，主要以生态修复、环境整治、土地整治、灾害防治四个方面内容为重点。
一是生态修复方面。主要是对自然保护区修复和草原恢复情况的审计。通过对水源涵养区、自然保护区管护设施恢复重建、草原植被恢复情况的审计，关注灾区生态系统功能的修复。
二是环境整治方面。主要是对水源地保护、废弃物处置、环境监测情况的审计。重点关注有无在饮用水水源保护区上游建设污染严重的化工、造纸、印染等企业；调查玉树医疗废弃物处置中心建设以及医疗废物产生、收集、运输、处置全过程，通过环境监测设施恢复重建的审计，建立完善的环境监管体系，增强生态环境与生态破坏的环境监察执法和突发事件应急能力。
三是土地整治方面。主要是对灾毁土地和临时用地整理情况的审计。重点关注灾毁耕地、牧草地、村镇建设用地以及施工临时用地的整理复垦效果，关注耕地特别是基本农田是否修复。
四是灾害防治方面。主要是对灾区地质灾害详细调查情况、集中安置区地质灾害危险性评估进行了解，对地质灾害工程治理方案的有效性进行评估。灾害监测预警预报体系是否基本恢复，重大次生灾害隐患点是否得到有效治理，应急救援救助能力是否得到提高，综合减灾能力是否明显提升。
三、开展环境保护审计的思路和方法
（一）以环境重建规划为龙头，注重整体性。灾区环境重建规划是环境保护审计的立命之本，是指导审计人员编制审计方案、制定审计方法的重要依据。审计人员要认真研究规划内容，一是从源头入手，重点审计规划编制依据和政策合理性。通过查阅当地发展改革委近年来项目进度统计和项目后备库名单、与天然防护林建设等规划相比照等方法来印证。二是从内容着手，重点抽查项目真实性和政策执行情况。规划内容一般按照大类划分，审计人员可从资金量大、民生项目等具体项目入手，重点解剖一两个行业和一两个项目，既可以作为审计项目试点，又做到了检查规划内容真实性的作用。三是从方法着手，多方听取对规划编制和实施的意见。重建规划和各项政策涉及面广，需要较强的专业知识，审计人员必须在充分学习和调研的基础上开展工作。在审计中，基层规划编制部门相关人员进行座谈，请他们对规划编制依据、规划内容进行了说明，并一起就规划编制中存在的困难和问题进行了讨论。
（二）以具体重建项目为依托，注重个体性。环境保护贯穿具体重建项目建设的始终，对具体重建项目的环保审计归根结底落实到对施工单位环境保护措施落实情况开展审计。一是检查主体工程环境保护措施的设计、建设、效果情况。包括：违规进入自然保护区缓冲区、核心区进而破坏植被、干扰动物活动问题；是否按照技术规程和设计要求对主体工程实施了水土保持工程及植物防护措施；是否按要求对多年冻土区的高寒草甸、草原地段的路基基底和取（弃）土场等工程的原生地表植被、表层熟土进行了保留、回铺，对多年冻土区的部分路段是否采取了保留地表植被、通风保温隔热及以桥代路等措施。二是检查临时工程环境保护措施。通过取得用地批复文件和临时用地使用审批资料，掌握永久性用地征地情况和各类临时用地的批准使用情况，农业、国土、河道等部门批准的各个取弃土场、砂石料场准许的取砂（石）土量、面积、位置等情况，以及上述部门对各种临时工程用地施工后恢复、整治措施的具体要求。三是检查施工期有关单位落实有关施工期污染防治措施的情况。通过调查施工营地运送、处理生活、生产垃圾和缴纳垃圾处理费等的记录情况以及生活污水的处理情况记录，以检查施工营地是否设置污水处理装置，生产、生活垃圾分类收集设施。
此外，对工程环境管理和监理部门的职责履行情况也是审计的重点。主要方法有：调查设计部门初步设计（环保篇章）和施工图设计资料、施工单位上报的环境保护备案登记表等资料；检查工程监理、环保监理合同，查阅环境监理工作日志、月报、季报，监理站有关《环境保护实施记录》、《环境保护整改验收单》等文档，检查环境监测合同和监测单位的资质证明等。
（三）以环境保护效果为主线，注重结果性。环境保护效果是验证环境保护措施最好的工具。一是取得地方环境、水利、林业等部门对沿线进行水环境、冻土、水土流失监测的情况报告，综合外部专家现场监测和分析的结果，掌握施工对沿线生态环境的实际影响，确定施工期各项生态保护及污染控制指标是否达到国家、地方标准，施工期各项环境保护措施是否符合充分、有效的要求。二是关注高海拔地区冻土层保护，检查各项目冻土保护方面措施的效果，减少工程取土等人为扰动带来的冻土环境退还和次生态影响。取得建设地冻土观测和研究资料，看部分工程施工后冻土环境是否发生明显变化。三是关注大型临时设施处理问题。各施工单位的砂石料场、施工便道、施工营地等临时施工设施移交地方是否符合国家有关土地使用手续；没有移交地方的临时设施，各施工单位是否已进行清理、恢复原有地貌，并且没有造成自然景观和生态环境的破坏。
四、对援疆审计等高原地区环境保护审计的启示
（一）整合资源，充分发挥专业机构的作用。高原地区的环境保护专业性更强，尤其是冻土保护属于世界性环保难题，需要充分整合审计资源，抽调部分对资源环保领域有审计经验的人员参加审计组。同时，在涉及对环境影响评价报告重新评估、施工中环保措施不到位的后果以及水土保持方案修改等问题时，可以适当聘请一些专家，以进行后评估。
（二）突出重点，与项目审计有机结合。结合项目审计，可从灾后恢复重建对环境整体影响审计、重大项目环保审计、项目施工中对环境影响审计几个角度选择专题调查。既可以帮助审计人员迅速适应角色，寻找感觉，又可以和项目审计、规划审计、资金审计相结合。
（三）结合实际，充分体现当地特色。环境审计作为灾后恢复重建审计的一部分，尤其是在玉树等高海拔地区尤为突出。高原脆弱的生态结构同时，高原地区往往是中国少数民族聚居和宗教影响深厚的地区。在环境保护审计中，必须充分考虑当地的风土人情，选择藏民牧区草场保护等内容为重点。（胡琳）
一、玉树地震灾后恢复重建环境的特点
玉树地震灾区地处长江、黄河、澜沧江三大江河发源地，是全国重要的生态安全屏障，加强生态环境保护是灾后恢复重建的重要内容。在灾后恢复重建过程中，必须坚持尊重自然、尊重科学的原则，加强三江源等自然保护区建设，加大环境整治和土地整理力度，提高防灾减灾能力，真正实现高原生态系统良性循环。玉树地震灾区环境主要有两大特点：一是生态环境脆弱。大多数区域属于极为脆弱的高寒草甸生态系统，植被生长期短，水土易流失，对外部影响的抗逆性弱，受到破坏极难恢复。二是自然条件严酷。灾区位于青藏高原北端三江源地区，平均海拔4000米以上，高寒缺氧，昼夜温差大，无霜期短，每年有效施工时间只有5个月，给施工带来极大困难。
二、玉树地震灾后恢复重建环境保护审计的内容框架
全面审计、突出重点是开展常规审计工作的内在要求，环境保护审计也应准确把握此要义。在玉树地震灾后恢复重建环境保护审计中，主要以生态修复、环境整治、土地整治、灾害防治四个方面内容为重点。
一是生态修复方面。主要是对自然保护区修复和草原恢复情况的审计。通过对水源涵养区、自然保护区管护设施恢复重建、草原植被恢复情况的审计，关注灾区生态系统功能的修复。
二是环境整治方面。主要是对水源地保护、废弃物处置、环境监测情况的审计。重点关注有无在饮用水水源保护区上游建设污染严重的化工、造纸、印染等企业；调查玉树医疗废弃物处置中心建设以及医疗废物产生、收集、运输、处置全过程，通过环境监测设施恢复重建的审计，建立完善的环境监管体系，增强生态环境与生态破坏的环境监察执法和突发事件应急能力。
三是土地整治方面。主要是对灾毁土地和临时用地整理情况的审计。重点关注灾毁耕地、牧草地、村镇建设用地以及施工临时用地的整理复垦效果，关注耕地特别是基本农田是否修复。
四是灾害防治方面。主要是对灾区地质灾害详细调查情况、集中安置区地质灾害危险性评估进行了解，对地质灾害工程治理方案的有效性进行评估。灾害监测预警预报体系是否基本恢复，重大次生灾害隐患点是否得到有效治理，应急救援救助能力是否得到提高，综合减灾能力是否明显提升。
三、开展环境保护审计的思路和方法
（一）以环境重建规划为龙头，注重整体性。灾区环境重建规划是环境保护审计的立命之本，是指导审计人员编制审计方案、制定审计方法的重要依据。审计人员要认真研究规划内容，一是从源头入手，重点审计规划编制依据和政策合理性。通过查阅当地发展改革委近年来项目进度统计和项目后备库名单、与天然防护林建设等规划相比照等方法来印证。二是从内容着手，重点抽查项目真实性和政策执行情况。规划内容一般按照大类划分，审计人员可从资金量大、民生项目等具体项目入手，重点解剖一两个行业和一两个项目，既可以作为审计项目试点，又做到了检查规划内容真实性的作用。三是从方法着手，多方听取对规划编制和实施的意见。重建规划和各项政策涉及面广，需要较强的专业知识，审计人员必须在充分学习和调研的基础上开展工作。在审计中，基层规划编制部门相关人员进行座谈，请他们对规划编制依据、规划内容进行了说明，并一起就规划编制中存在的困难和问题进行了讨论。
（二）以具体重建项目为依托，注重个体性。环境保护贯穿具体重建项目建设的始终，对具体重建项目的环保审计归根结底落实到对施工单位环境保护措施落实情况开展审计。一是检查主体工程环境保护措施的设计、建设、效果情况。包括：违规进入自然保护区缓冲区、核心区进而破坏植被、干扰动物活动问题；是否按照技术规程和设计要求对主体工程实施了水土保持工程及植物防护措施；是否按要求对多年冻土区的高寒草甸、草原地段的路基基底和取（弃）土场等工程的原生地表植被、表层熟土进行了保留、回铺，对多年冻土区的部分路段是否采取了保留地表植被、通风保温隔热及以桥代路等措施。二是检查临时工程环境保护措施。通过取得用地批复文件和临时用地使用审批资料，掌握永久性用地征地情况和各类临时用地的批准使用情况，农业、国土、河道等部门批准的各个取弃土场、砂石料场准许的取砂（石）土量、面积、位置等情况，以及上述部门对各种临时工程用地施工后恢复、整治措施的具体要求。三是检查施工期有关单位落实有关施工期污染防治措施的情况。通过调查施工营地运送、处理生活、生产垃圾和缴纳垃圾处理费等的记录情况以及生活污水的处理情况记录，以检查施工营地是否设置污水处理装置，生产、生活垃圾分类收集设施。
此外，对工程环境管理和监理部门的职责履行情况也是审计的重点。主要方法有：调查设计部门初步设计（环保篇章）和施工图设计资料、施工单位上报的环境保护备案登记表等资料；检查工程监理、环保监理合同，查阅环境监理工作日志、月报、季报，监理站有关《环境保护实施记录》、《环境保护整改验收单》等文档，检查环境监测合同和监测单位的资质证明等。
（三）以环境保护效果为主线，注重结果性。环境保护效果是验证环境保护措施最好的工具。一是取得地方环境、水利、林业等部门对沿线进行水环境、冻土、水土流失监测的情况报告，综合外部专家现场监测和分析的结果，掌握施工对沿线生态环境的实际影响，确定施工期各项生态保护及污染控制指标是否达到国家、地方标准，施工期各项环境保护措施是否符合充分、有效的要求。二是关注高海拔地区冻土层保护，检查各项目冻土保护方面措施的效果，减少工程取土等人为扰动带来的冻土环境退还和次生态影响。取得建设地冻土观测和研究资料，看部分工程施工后冻土环境是否发生明显变化。三是关注大型临时设施处理问题。各施工单位的砂石料场、施工便道、施工营地等临时施工设施移交地方是否符合国家有关土地使用手续；没有移交地方的临时设施，各施工单位是否已进行清理、恢复原有地貌，并且没有造成自然景观和生态环境的破坏。
四、对援疆审计等高原地区环境保护审计的启示
（一）整合资源，充分发挥专业机构的作用。高原地区的环境保护专业性更强，尤其是冻土保护属于世界性环保难题，需要充分整合审计资源，抽调部分对资源环保领域有审计经验的人员参加审计组。同时，在涉及对环境影响评价报告重新评估、施工中环保措施不到位的后果以及水土保持方案修改等问题时，可以适当聘请一些专家，以进行后评估。
（二）突出重点，与项目审计有机结合。结合项目审计，可从灾后恢复重建对环境整体影响审计、重大项目环保审计、项目施工中对环境影响审计几个角度选择专题调查。既可以帮助审计人员迅速适应角色，寻找感觉，又可以和项目审计、规划审计、资金审计相结合。
（三）结合实际，充分体现当地特色。环境审计作为灾后恢复重建审计的一部分，尤其是在玉树等高海拔地区尤为突出。高原脆弱的生态结构同时，高原地区往往是中国少数民族聚居和宗教影响深厚的地区。在环境保护审计中，必须充分考虑当地的风土人情，选择藏民牧区草场保护等内容为重点。（胡琳）
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