国家审计与经济发展方式转变:基于国家“十二五”规划的视角
黄崑(审计署重庆办)
【发布时间:2012年04月01日】
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    一、引言
    
    2011年3月,中国发布了国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(下文简称“十二五”刚要) ,明确提出今后五年要“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线”,“要确保科学发展取得新的显著进步,确保转变经济发展方式取得实质性进展”。“十二五”纲要高屋建瓴,统揽全局,将成为指导今后一个时期我国经济社会发展的纲领性文件。
    
    推动经济发展方式转变,贯彻规划目标的顺利实施,需要各级政府正确履行职责,合理配置公共资源。国家审计作为对各级政府机构、国家金融机构、国有企事业单位以及其他有国家资产单位的财政、财务收支的真实性、合法性、效益性所进行的综合经济监督活动,必将在促进转变经济发展方式发挥着重要的作用。
    
    刘家义(2010)认为审计工作要更加自觉地融入经济社会发展大局,围绕转变经济发展方式的目标和任务,突出重点,创新思路,在更高层面发挥审计的“免疫系统”功能,并从八个方面提出了认真履行审计监督职责,促进经济发展方式转变。2011年7月,审计署“十二五”审计工作发展规划也进一步提出,审计工作要紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    
    但是国家审计如何更好地履行监督职责,从哪些方面全面系统地促进转变经济发展方式转变,已成为理论界和实务界共同面对的课题。本文基于“十二五”经济发展方式转变这条主线,梳理了国家审计在促进经济发展方式转变中发挥作用的领域,提出了国家审计与经济发展方式转变的分析框架,并具体阐明了国家审计在各个领域推进经济发展方式转变的具体路径和作用机制。
    
    二、国家审计与经济发展方式转变:分析框架
    
    (一)国家审计体系和定位。根据我国审计法的规定,国家审计主要是对政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支和财务收支。随着我国经济发展和综合国力的提升,国家审计的范围和对象也在不断发生变化,但不同学者对国家审计体系和内容划分基本相近(董大胜,2009;张庆龙,2010)。借鉴张庆龙(2010)的划分,我们将国家审计分为财政审计、金融审计、固定资产投资审计、企业审计、绩效审计五大类。其中财政审计的范围最为广泛,包括对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行的审计监督。具体可分为本级预算执行审计、对下级政府预算执行与决算审计、部门预算执行与决算审计,以及税务审计、海关审计、国库审计、农业审计、资源环境审计和社会保障审计等。
    
    尽管国家专项审计类型各异,但国家审计的基本定位应是国家治理的重要组成部分。国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。具体而言,国家审计在监督制约权力运行、推行民主法治、加强反腐倡廉、维护国家安全、推动深化改革和维护民生方面发挥着重要作用(刘家义,2011)。
    
    (二)经济发展方式转变内涵和目标。经济发展方式,简言之,就是推动经济增长、结构变化以及由此引起的社会进步的理念、思路、方法和体制机制的总和。在相当程度上,它反映了生产力、生产关系、经济基础和上层建筑各自的特征及其相互联系(刘世锦等,2008)。改革开放以来,我国经济发展方式实现了历史性转变。尤其从国家“九五”期间开始,国家明确提出了要推动“两个根本性转变”,实现“经济增长方式从粗放型向集约型转变”的重要思路。“十五”期间,国家要求实现“经济结构战略性调整取得明显成效,经济增长质量和效益显著提高”。但在实施过程中,却存在着“经济增长方式转变缓慢”等突出问题。为此,在“十一五”期间提出“必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会”。进一步地,在“十二五”期间,政府更提出是“加快转变经济发展方式的攻坚时期”,“要确保科学发展取得新的显著进步,确保转变经济发展方式取得实质性进展”。
    
    (三)国家审计在经济发展方式转变中的作用和重点。在国家治理观的视角下,国家审计工作应根据国家治理的任务和重点而改变。在“十二五”期间,国家提出了要“确保转变经济发展方式取得实质性进展”这一重要任务,因此,国家审计应主动跟进,在坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针指引下,履行宪法和法律赋予的职责,切实发挥国家审计在维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益的作用,推动经济发展方式中取得实质性进展。2010年,审计署已经要求各项审计都要注意检查中央关于转变发展方式、调整经济结构相关政策措施落实情况等(汪彦,陈国裕,2010),总结起来,国家审计在经济发展方式转变中的作用体现在四个方面:1.预防和威慑。国家审计能够发挥“免疫系统”的功能就在于审计具有预防和威慑的作用。通过审计监督能够规范被审计单位行为,促进被审计单位及时发现经济发展方式转变过程中出现的苗头性、倾向性问题,及早感受风险和可能的问题,并采用有效措施切实落实经济发展方式转变的要求。2.鉴证评价。通过审计监督,审计机关应对被审计单位在经济发展方式转变过程中出现的违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为进行揭示、鉴证和评价,指出被审计单位在转变经济发展方式中取得的主要成绩和存在的问题。3.监督整改。对于审计监督中发现违反经济发展方式转变的问题,审计机关不仅要通过审计结果公告形式向社会和被审计单位主管部门进行披露和通报,同时也应监督和关注后续整改,以避免类似问题在以后年度中重复出现。4.推动制度建设。针对审计发现的各类问题和掌握的总体情况,审计机关应提出被审计单位在管理和内部控制建设过程中需要制定、完善和改进的各项政策建议,供被审计单位主管决策层和上级主管部门参考,发挥审计的制度建设性作用。
    
    根据“十二五”规划,一方面,加快经济发展方式转变是主线;另一方面,在“十二五”纲要内容中也明确提出“强化审计监督”,“积极推动政务公开和经济责任审计,加强对权力运行的制约和监督”。因此,国家审计应将两个方面任务有机结合起来,由于转变经济发展方式的根本目的是实现人的发展,而审计监督最终也是落实到对人的监督,落实到对其经济责任的审计,因此,在“十二五”期间,国家审计应构建以经济责任审计大格局为主导,其他专项审计为支持的审计体系,重点加强经济责任审计。
    
    1.以经济责任审计大格局为主导。国家审计主要以公共资金、国有资产和国有资源为对象所开展的审计,而这些资源的使用最终由归属于政府部门、单位主要负责人为主体的使用和管理上,因此,经济责任审计是一个以点带面的审计形式。随着2010年中办国办出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,进一步延伸了领导干部的监督范围。通过建立以经济责任审计为龙头,其他专项审计同步实施的经济责任审计大格局(余林,杨静,2011),能更好地服务于“十二五”和国家治理的要求,进一步加强对权力运行的制约和监督,促进经济发展方式的转变。
    
    2.以其他专项审计为支持。根据“十二五”刚要,推动经济发展方式转变存在基本的要求和具体实现途径。这些具体途径需要发挥其他专项审计的监督作用,促进经济发展方式的实质性转变。(1)根据规划,需要把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向;通过促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变,通过增加农业投入,加强农业基础地位,通过提升制造业核心竞争力,发展战略性新兴产业,加快发展服务业等措施,这些发展有赖于政府的财政资金投入,包括固定资产投资,支农资金使用,支持新兴产业发展以及维护金融安全,发挥国有企业和金融机构在服务经济发展中的重要作用,这些需要发挥财政审计、固定资产投资审计、支农资金审计、金融审计和企业审计的监督作用。(2)推动经济发展方式转变,要把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑,增加教育、科研和人才建设的资金投入,这需要发挥财政审计监督作用,保证财政支出合理,合法。同时在增强自主创新能力中,关注国有企业的研发投入和创新能力,实施有效的企业审计。(3)推动经济发展方式转变,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,这就要求在保障和改善民生,兴建各项社会基础实施,满足社会公共需要的资金使用中合法,有效,因此需要发挥社会保障审计、经济责任审计以及绩效审计的作用。(4)推动经济发展方式转变,要把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点,这就需要发挥资源环境审计优势,贯彻节约资源和保护环境的基本国策,保障财政资金在环境保护方面的合理使用。(5)推动经济发展方式转变,把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力,构建有利于科学发展的体制机制。这也需要发挥财政审计在监督和促进被审计单位科学的体制机制中提供建议和意见。同时,国家审计部门也应与时俱进,加强与国外政府审计组织交流,创新审计形式,服务于经济社会发展。
    
    表1:国家审计与经济发展方式转变分析框架    

指导

思想

基本要求

具体实现途径

审计方向

审计作用

以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线

把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向

1.促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;

2.加强农业基础地位;

3.提升制造业核心竞争力,发展战略性新兴产业,加快发展服务业;

以经济责任审计大格局为主导,其他专项审计为支持

1.预防与威慑;

2.鉴证评价;

3.监督整改;

4.制度建设

把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑

1.实施科教兴国战略和人才强国战略;

2.增强自主创新能力;

坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点

1.完善保障和改善民生的制度安排;

2.加快发展各项社会事业,推进基本公共服务均等化;

3.加大收入分配调节力度;

把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点

1.贯彻节约资源和保护环境基本国策;

2.发展循环经济,推广低碳技术;

把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力

1.构建有利于科学发展的体制机制;

2.实施互利共赢的开放战略;

    
    三、国家审计在推动经济发展方式转变中的途径
    
    正如上述分析,国家审计与经济发展方式的转变息息相关,深入探讨国家审计在促进转变经济发展方式中的作用及途径,有利于明确审计目标、审计重点,提高审计工作效率和质量,更好地发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    
    (一)以经济责任审计大格局为主导。经济发展方式转变能不能取得实质性进展,关键在于各级政府的贯彻执行,在于各级领导干部具体落实。因此,各级领导干部将在转变经济发展方式方面发挥着实质作用。以经济责任审计大格局为主导的审计体系,就在于监督领导干部是否切实贯彻科学发展观、推动经济发展方式的转变,具体表现在是否按照“十二五”规划的要求,遵守有关经济法律法规、贯彻落实国家有关经济工作的方针政策,是否在制定和执行重大经济决策、落实国家财政资金使用上与“十二五”规划目标相一致,是否在推动经济发展方式转变中履行了经济责任有关的管理、决策等职责,关注其产生的经济效益、社会效益和环境效益情况;是否在重大投资项目的建设、管理、使用和效益方面,以及在履行国有资产管理、监督职责方面推动了经济发展方式转变。其次,以经济责任审计大格局为主导,其他专业审计相配合,有助于以点带面,协调配合,这样能有效地调动现有审计资源不足,完善国家审计监督,服务于经济发展方式转变。最后,以经济责任审计为龙头,有利于加强约束各级领导干部的制度建设,促进从体制机制制度层面提出加强干部管理监督和完善国家治理的措施。
    
    (二)以专项审计为支持。国家审计在促进经济发展方式转变中,不仅依靠经济责任审计为龙头,也需要协调各项专项审计的作用,根据“十二五”规划目标,我们具体梳理了专项审计在保障和推动经济发展方式转变中的途径。1.财政审计。“十二五”期间,财税体制进一步改革,预算编制和执行管理制度进一步完善,预算支出约束和预算执行监督将得到强化。财政转移支付制度,包括增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例,调减和规范专项转移支付方面进一步完善。因此,要继续加强对本级预算执行审计、对下级政府预算执行与决算审计、部门预算执行与决算审计,以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行的审计监督。以深化预算执行审计为主线,坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、维护安全”的审计思路,增强财政审计宏观性、整体性、建设性和时效性,保障预算资金有效使用。其次,可实施构建财政审计大格局,发挥财政审计的整体效能。同时,也可以围绕“十二五”经济发展方式转变的要求,专门加强对农业审计、环境保护审计和社会保障审计。
    
    2.金融审计。根据“十二五”规划要进一步深化金融体制改革,深化国家控股的大型金融机构改革,完善现代金融企业制度,强化内部治理和风险管理。深化国家开发银行改革,推动中国进出口银行和中国出口信用保险公司改革,推动中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行改革。促进证券期货经营机构规范发展。强化保险机构的创新服务能力和风险内控能力,加强保险业偿付能力监管,深化保险资金运用管理体制改革,稳步提高资金运作水平。促进金融资产管理公司商业化转型。因此这就要求金融审计应以维护安全、推动改革、促进发展为目标,揭示和防范金融风险,完善金融监管,推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。
    
    3.企业审计。“十二五”期间国有企业改革进一步深化,根据经济发展方式转变要求推进国有经济战略性调整,促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。推动国有大型企业加快股权多元化改革。推进铁路、盐业等体制改革,实现政企分开、政资分开;深化电力体制改革;推进电信、石油、民航和市政公用事业,以及国有林场和国有林区管理体制改革。同时,要改革国有企业工资总额管理办法,加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控,缩小行业间工资水平差距。严格规范国有企业、国有控股金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入,严格控制职务消费。因此,企业审计要以维护国有资产安全,促进国有企业科学发展为目标,加强对国有企业资金、权力和责任的审计,推动其转变发展方式、落实宏观政策、加强经营管理、防控重大风险、创新机制制度和推进反腐倡廉,加强对领导干部的经济责任审计。
    
    4.固定资产投资审计。根据“十二五”规划,国家将对经济结构进行战略性调整,促进产业转型升级,提高产业核心竞争力,推动科技进步和创新。为此,政府将引导生产要素集聚,依托国家重点工程,打造一批具有国际竞争能力的先进制造业基地;组织实施若干重大产业创新发展工程,培育一批战略性新兴产业骨干企业和示范基地。设立战略性新兴产业发展专项资金和产业投资基金,扩大政府新兴产业创业投资规模,支持新产品应用的配套基础设施建设。建设和完善国家重大科技基础设施,在重点学科和战略高技术领域新建若干国家科学中心、国家(重点)实验室,构建国家科技基础条件平台。在关键产业技术领域建设一批国家工程实验室,优化国家工程中心建设布局。加强企业技术中心建设,支持面向企业的技术开发平台和技术创新服务平台建设。因此,固定资产投资审计应围绕促进提高固定资产投资效益和反腐倡廉建设,加强对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算审计,开展关系国家利益和社会公共利益的重大建设项目跟踪审计,积极开展特定事项的专项审计调查。进一步加大对征地拆迁、工程招投标、设备材料采购、资金管理使用和工程质量管理等重点环节的审计力度,督促相关单位加强资金和项目管理,完善法律、法规和制度,提高投资效益,推进廉政建设,促进深化投资体制改革。   
    
    5.绩效审计。近些年来我国经济社会发展面临着一系列新挑战。生产要素成本普遍上升,资源约束日趋强烈,生态环境治理任务更加繁重等。因此,在“十二五”期间,以加快转变经济发展方式主线的指引下,进一步发挥绩效审计作用,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。(黄崑)
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