从国家治理的视角谈环境保护审计的深化
郑广民 杨长福（审计署沈阳办）
环境保护问题关系到世界经济社会可持续发展和人类的生存，是全世界极为关注的问题。我国对环境保护极为重视，特别是在“十一五”期间国家出台了节能减排工作综合方案，并实施了许多相关配套政策措施。我国节能减排的力度逐年加大，资金投入大幅增加，环境保护的效果也较为明显。“十二五”期间，环境保护被放在一个更加突出的位置。面对国家环境保护的新形势、新要求，必须深化环境保护审计工作，推动环境保护审计工作上层次、上水平，积极发挥审计的“免疫系统”功能，发挥国家审计对国家治理的作用。同时，深化环境保护审计是世界审计的一个重要课题，是即将在我国召开的世界审计大会的主题。从近几年来的环境保护审计实践看，环境保护审计应注意从促进国家治理的理念出发，从深化认识、把握特点、机制创新、人才支撑等几个方面予以加强与提升。
一、从促进国家治理的视角，深化对环境保护重要性的认识
国家治理指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在国家治理过程中，通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，审计工作充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家善治。基于此，我们在认识当前的环境保护问题及对其审计时，就不能孤立地、片面地把环境保护看成一个单纯的事项，而是应该至少把握两个层面：一是以宏观的、战略的、世界的眼光来认识环境保护问题。要以科学发展观为指导，认真学习和贯彻党中央、国务院关于加强生态文明建设和建设资源节约型、环境友好型社会的战略方针，在更高层面认识当前生态环境对我国经济社会发展的制约与影响，认识到环境保护工作是贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重大举措，是调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。特别是当前资源约束压力加大、生态环境恶化是影响和制约我国经济社会持续健康发展的一个突出问题，也是关系到民生的关键问题。不断加大环境保护工作力度，坚持清洁、安全发展，是我国今后相当长一段时期的一项中心工作和重要任务。环境保护涉及到社会经济发展的各方面，环境保护就是发展、就是最好的惠及民生。二是要以高度的责任感、使命感、紧迫感认识环境保护审计工作。审计作为国家经济监督部门，要通过积极履行监督职责，积极、全面、有效地开展环境保护方面的审计监督，促进环境保护政策措施落实到位，机制不断完善，资金投入、使用规范、有效，设施达标运行，从而促进与维护环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展，充分发挥国家审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能和国家审计对国家治理的促进作用。
二、以促进国家治理为目标，把握环境保护审计工作的特点与审计重点
环境保护是一个系统工程，它的自身特点决定了环境保护审计有如下三个较为突出的特点：一是环境保护审计专业性、技术性极强。环境保护审计应是资金、项目、效果的统一，关键是要看环境保护资金使用后、项目实施后是否达到预期的效果。而这一效果是要用环境保护技术和环境保护数据来证明与支撑的。这对审计业务来说，是一个挑战；但审计人员不能被动地等靠，要努力掌握相关的环境保护技术与方法，并具有分析与判断环境保护数据的能力。二是涉及领域广。可以说每个行业或领域均涉及到环境保护问题，而各行业或领域的环境保护内容、技术、标准、特点又各不相同。三是审计实践积累较短。总体来看，我国近年来的审计实践还不能对环境保护审计提供较为成熟的经验与指导。目前，各级审计机构对水环境保护审计问题较为熟悉一些；对大气、噪声、废渣及生态保护等污染物治理项目的审计接触尚少，经验不足，甚至是空白。环境保护审计的特点直接制约着审计工作的顺利开展与不断深化。
环境保护审计的重点，主要集中到以下几个方面：
一是各地区各行业履行环境保护责任情况。重点是环境保护工作问责等制度的建立、考核情况，环境保护目标和任务的分解、落实情况，财税部门及金融机构是否存在为了地方局部利益而采用税收返还、减免税费、变相补贴、违规提供融资贷款等弱化环境保护政策的情况等。这主要是对环境保护政策的执行情况进行核查跟踪。
二是环境保护重点项目建设情况。目前，我国的环境保护防治主要是通过点源治理和面源治理工程来完成的。相应地，应重点审计国家组织实施的环境保护项目的规划、论证、实施、运行效果等。具体包括，污染减排工作的统计、监测和考核等三大监管体系建设项目，城镇污水处理设施及配套管网、垃圾处理设施以及重点流域水污染防治项目；电力、钢铁企业的脱硫设施项目等。应努力把环境保护工程项目建设的合规性与环保设施运行的有效性结合起来。
三是环境保护资金分配、管理和使用情况。主要包括，各项环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用是否规范，环境保护资金的使用效果。要特别注意审计资金被截留、挪用及重大违法违规等问题。
四是要关注、查处、解剖涉及人民群众的环境污染事件及给人民群众带来的损失等问题。
五是对环境保护问题进行系统、综合的分析，找出体制性、机制性的原因，推动制度完善，在更大范围、高层次上解决问题，推动治理。
三、以资源优化为原则，构建同环境保护审计相适应的整体工作格局与机制
环境保护审计工作的特点与重点要求必须构建与之相适应的整体工作格局与机制。一是要建立环境保护审计与其他专业审计相结合、相协调的整体工作格局。即在财政、投资、企业、经济责任等各项审计中，都结合项目情况和特点确定资源环境审计的内容与重点，开展环境保护审计工作。如在经济责任审计中明确资源环境审计的内容与目标，在投资项目审计中确定具体的项目建设环境保护等审计题目，在金融项目审计中关注信贷资金是否投向“两高一资”项目，在企业审计中关注企业节能减排指标的具体完成情况等。二是要加强各审计组之间协调与联系，把各审计组在项目审计中与环境保护审计相关的情况进行串联、梳理、集成、提炼，使审计成果与审计信息得到最优化运用。目前，这方面的发展空间是很大的。机制整体化了，与其相关的审计成果也应整体化，主要是提高环境保护审计成果运用的集中度，把分散到各项目的环境保护审计结果进行集成，形成宏观性、整体性、典型性的审计报告或审计信息上报，以达到最佳效果。三是由各单位的环境保护审计处对各参审人员在环境保护审计中遇到的相关问题提供咨询与指导，力争使知识与思路共享。四是建立审计组织与环境保护组织的链接，形成相对畅通的信息渠道，促进环境保护审计工作的开展。
四、以专家型人才为主导，规划与建设环境保护审计队伍
同其他专业或领域的审计工作相比，环境保护审计具有较强的专业性、政策性和广泛性。环境保护审计只从账本、现有的资料审查上无法达到审计效果和目标。环境保护审计涉及多领域、多行业。因此，加强环境保护审计队伍建设是开展审计工作、实现审计目标的前提与基础，而且显得极为迫切与重要。因此，必须在构建环境保护审计的整体工作格局与有效机制的基础上，大力加强环境保护审计队伍建设与培训，努力打造一支专家型的审计队伍。一是必须专门招录环境保护专业的人员充实审计队伍。二是积极地、有针对性地组织开展环境保护审计业务培训，快速使审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，迅速建立起一支适应环境保护审计工作要求的专业队伍。三是选择环境保护领域中的具有丰富理论功底和实践经验的专家参与环境保护审计工作，在审计工作中与审计人员相互学习、交流、补充、提高，以达到培训优化审计队伍素质、提高环境保护审计工作质量与成效的目的。
五、以信息技术为核心，注重创新环境保护审计工作的方式与技术
根据环境保护审计工作需要，结合审计项目实际，不断研究与探索适应新形势下环境保护审计工作的思路、技术与方法。一是要建立和完善与环保、财政、发改委等主管部门的联系机制。确定日常联系具体部门与人员，系统、全面、及时地了解与收集环境保护方面最新的法规、动态、数据等信息。二是掌握环境保护部门的计算机系统数据，积极运用信息技术与方法开展工作。目前，全国环境保护部门投入大量资金和精力，对重点污染源实施了在线监测。现在看来，其系统及数据对环境保护审计大有帮助。比如，对排污单位的筛选，首先从这个系统按设定的条件进行查询，确定重点，这样既准确、效率又高。三是借鉴与运用环境保护部门的核查数据或监察结果，来调查具体减排项目或一个地区减排的真实情况。由此，可把环境保护项目的资金使用、项目建设、环境保护效果、环保减排真实性等系统地、动态地、联系地进行审计与分析。
六、以“三同步”为机制，切实推进环境保护审计工作的实践总结与理论研究
由于环境保护审计是一个较新的审计领域，在思路、方法、技术等各个方面都还没有成熟的模式与经验可以借鉴。因此，我们必须在大胆进行审计实践的基础上，高度重视环境保护审计的实践总结与理论研究，努力做到理论与实践相结合，在实践中摸索环境保护审计的规律，提炼环境保护审计的理论与思路，在更大范围、更高层次上指导实践。因此，要实施环境保护审计理论研究的“三同步”机制，即在环境保护审计项目确定、实施、结束时，同步确立环境审计研究题目、依托项目开展审计研究、提交研究成果。这样就把环境保护审计工作的研究与项目审计实践有机地结合起来，较为现实、易于操作。在进行环境保护审计研究时，要构建环境保护审计经验总结与理论研究的框架，对环境保护项目的资金、绩效、政策执行等审计内容进行研究；对环境保护项目的审计内容进行细分研究，如，工业点源污染项目审计、农村面源污染项目审计、污水处理项目审计、大气污染项目审计、噪声污染项目审计、垃圾处理项目审计等。同时，建立审计组和审计人员日常交流机制与平台。审计组或审计人员要在审计结束后，比较系统、有针对性地进行总结，对总结再进行分类评价，投放到交流平台，组织学习、讨论，以提高审计人员的理论水平，梳理审计思路，开阔审计视野，为适应新形势下环境保护审计实践提供理论、思路、技术和方法等方面的支撑。
总之，环境保护审计已成为各级审计机关的重要工作内容，是审计发挥“免疫系统”功能的重要组成部分，是促进国家治理的重要方面。在新形势下，我们必须进一步解放思想，创新机制，加强学习，大胆探索，把环境保护审计工作推向一个新阶段、新水平。（郑广民 杨长福）
参考文献：
1．刘家义审计长在2012年全国审计工作会议上的讲话
2．审计署审计科研所《审计研究简报》2011年第20期《透过建国到改革开放初期审计变迁看审计在国家治理中的作用》
3．刘爱良，环境审计基本理论问题研究，《中国内部审计》，2010年第5期
一、从促进国家治理的视角，深化对环境保护重要性的认识
国家治理指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在国家治理过程中，通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，审计工作充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家善治。基于此，我们在认识当前的环境保护问题及对其审计时，就不能孤立地、片面地把环境保护看成一个单纯的事项，而是应该至少把握两个层面：一是以宏观的、战略的、世界的眼光来认识环境保护问题。要以科学发展观为指导，认真学习和贯彻党中央、国务院关于加强生态文明建设和建设资源节约型、环境友好型社会的战略方针，在更高层面认识当前生态环境对我国经济社会发展的制约与影响，认识到环境保护工作是贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重大举措，是调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。特别是当前资源约束压力加大、生态环境恶化是影响和制约我国经济社会持续健康发展的一个突出问题，也是关系到民生的关键问题。不断加大环境保护工作力度，坚持清洁、安全发展，是我国今后相当长一段时期的一项中心工作和重要任务。环境保护涉及到社会经济发展的各方面，环境保护就是发展、就是最好的惠及民生。二是要以高度的责任感、使命感、紧迫感认识环境保护审计工作。审计作为国家经济监督部门，要通过积极履行监督职责，积极、全面、有效地开展环境保护方面的审计监督，促进环境保护政策措施落实到位，机制不断完善，资金投入、使用规范、有效，设施达标运行，从而促进与维护环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展，充分发挥国家审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能和国家审计对国家治理的促进作用。
二、以促进国家治理为目标，把握环境保护审计工作的特点与审计重点
环境保护是一个系统工程，它的自身特点决定了环境保护审计有如下三个较为突出的特点：一是环境保护审计专业性、技术性极强。环境保护审计应是资金、项目、效果的统一，关键是要看环境保护资金使用后、项目实施后是否达到预期的效果。而这一效果是要用环境保护技术和环境保护数据来证明与支撑的。这对审计业务来说，是一个挑战；但审计人员不能被动地等靠，要努力掌握相关的环境保护技术与方法，并具有分析与判断环境保护数据的能力。二是涉及领域广。可以说每个行业或领域均涉及到环境保护问题，而各行业或领域的环境保护内容、技术、标准、特点又各不相同。三是审计实践积累较短。总体来看，我国近年来的审计实践还不能对环境保护审计提供较为成熟的经验与指导。目前，各级审计机构对水环境保护审计问题较为熟悉一些；对大气、噪声、废渣及生态保护等污染物治理项目的审计接触尚少，经验不足，甚至是空白。环境保护审计的特点直接制约着审计工作的顺利开展与不断深化。
环境保护审计的重点，主要集中到以下几个方面：
一是各地区各行业履行环境保护责任情况。重点是环境保护工作问责等制度的建立、考核情况，环境保护目标和任务的分解、落实情况，财税部门及金融机构是否存在为了地方局部利益而采用税收返还、减免税费、变相补贴、违规提供融资贷款等弱化环境保护政策的情况等。这主要是对环境保护政策的执行情况进行核查跟踪。
二是环境保护重点项目建设情况。目前，我国的环境保护防治主要是通过点源治理和面源治理工程来完成的。相应地，应重点审计国家组织实施的环境保护项目的规划、论证、实施、运行效果等。具体包括，污染减排工作的统计、监测和考核等三大监管体系建设项目，城镇污水处理设施及配套管网、垃圾处理设施以及重点流域水污染防治项目；电力、钢铁企业的脱硫设施项目等。应努力把环境保护工程项目建设的合规性与环保设施运行的有效性结合起来。
三是环境保护资金分配、管理和使用情况。主要包括，各项环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用是否规范，环境保护资金的使用效果。要特别注意审计资金被截留、挪用及重大违法违规等问题。
四是要关注、查处、解剖涉及人民群众的环境污染事件及给人民群众带来的损失等问题。
五是对环境保护问题进行系统、综合的分析，找出体制性、机制性的原因，推动制度完善，在更大范围、高层次上解决问题，推动治理。
三、以资源优化为原则，构建同环境保护审计相适应的整体工作格局与机制
环境保护审计工作的特点与重点要求必须构建与之相适应的整体工作格局与机制。一是要建立环境保护审计与其他专业审计相结合、相协调的整体工作格局。即在财政、投资、企业、经济责任等各项审计中，都结合项目情况和特点确定资源环境审计的内容与重点，开展环境保护审计工作。如在经济责任审计中明确资源环境审计的内容与目标，在投资项目审计中确定具体的项目建设环境保护等审计题目，在金融项目审计中关注信贷资金是否投向“两高一资”项目，在企业审计中关注企业节能减排指标的具体完成情况等。二是要加强各审计组之间协调与联系，把各审计组在项目审计中与环境保护审计相关的情况进行串联、梳理、集成、提炼，使审计成果与审计信息得到最优化运用。目前，这方面的发展空间是很大的。机制整体化了，与其相关的审计成果也应整体化，主要是提高环境保护审计成果运用的集中度，把分散到各项目的环境保护审计结果进行集成，形成宏观性、整体性、典型性的审计报告或审计信息上报，以达到最佳效果。三是由各单位的环境保护审计处对各参审人员在环境保护审计中遇到的相关问题提供咨询与指导，力争使知识与思路共享。四是建立审计组织与环境保护组织的链接，形成相对畅通的信息渠道，促进环境保护审计工作的开展。
四、以专家型人才为主导，规划与建设环境保护审计队伍
同其他专业或领域的审计工作相比，环境保护审计具有较强的专业性、政策性和广泛性。环境保护审计只从账本、现有的资料审查上无法达到审计效果和目标。环境保护审计涉及多领域、多行业。因此，加强环境保护审计队伍建设是开展审计工作、实现审计目标的前提与基础，而且显得极为迫切与重要。因此，必须在构建环境保护审计的整体工作格局与有效机制的基础上，大力加强环境保护审计队伍建设与培训，努力打造一支专家型的审计队伍。一是必须专门招录环境保护专业的人员充实审计队伍。二是积极地、有针对性地组织开展环境保护审计业务培训，快速使审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，迅速建立起一支适应环境保护审计工作要求的专业队伍。三是选择环境保护领域中的具有丰富理论功底和实践经验的专家参与环境保护审计工作，在审计工作中与审计人员相互学习、交流、补充、提高，以达到培训优化审计队伍素质、提高环境保护审计工作质量与成效的目的。
五、以信息技术为核心，注重创新环境保护审计工作的方式与技术
根据环境保护审计工作需要，结合审计项目实际，不断研究与探索适应新形势下环境保护审计工作的思路、技术与方法。一是要建立和完善与环保、财政、发改委等主管部门的联系机制。确定日常联系具体部门与人员，系统、全面、及时地了解与收集环境保护方面最新的法规、动态、数据等信息。二是掌握环境保护部门的计算机系统数据，积极运用信息技术与方法开展工作。目前，全国环境保护部门投入大量资金和精力，对重点污染源实施了在线监测。现在看来，其系统及数据对环境保护审计大有帮助。比如，对排污单位的筛选，首先从这个系统按设定的条件进行查询，确定重点，这样既准确、效率又高。三是借鉴与运用环境保护部门的核查数据或监察结果，来调查具体减排项目或一个地区减排的真实情况。由此，可把环境保护项目的资金使用、项目建设、环境保护效果、环保减排真实性等系统地、动态地、联系地进行审计与分析。
六、以“三同步”为机制，切实推进环境保护审计工作的实践总结与理论研究
由于环境保护审计是一个较新的审计领域，在思路、方法、技术等各个方面都还没有成熟的模式与经验可以借鉴。因此，我们必须在大胆进行审计实践的基础上，高度重视环境保护审计的实践总结与理论研究，努力做到理论与实践相结合，在实践中摸索环境保护审计的规律，提炼环境保护审计的理论与思路，在更大范围、更高层次上指导实践。因此，要实施环境保护审计理论研究的“三同步”机制，即在环境保护审计项目确定、实施、结束时，同步确立环境审计研究题目、依托项目开展审计研究、提交研究成果。这样就把环境保护审计工作的研究与项目审计实践有机地结合起来，较为现实、易于操作。在进行环境保护审计研究时，要构建环境保护审计经验总结与理论研究的框架，对环境保护项目的资金、绩效、政策执行等审计内容进行研究；对环境保护项目的审计内容进行细分研究，如，工业点源污染项目审计、农村面源污染项目审计、污水处理项目审计、大气污染项目审计、噪声污染项目审计、垃圾处理项目审计等。同时，建立审计组和审计人员日常交流机制与平台。审计组或审计人员要在审计结束后，比较系统、有针对性地进行总结，对总结再进行分类评价，投放到交流平台，组织学习、讨论，以提高审计人员的理论水平，梳理审计思路，开阔审计视野，为适应新形势下环境保护审计实践提供理论、思路、技术和方法等方面的支撑。
总之，环境保护审计已成为各级审计机关的重要工作内容，是审计发挥“免疫系统”功能的重要组成部分，是促进国家治理的重要方面。在新形势下，我们必须进一步解放思想，创新机制，加强学习，大胆探索，把环境保护审计工作推向一个新阶段、新水平。（郑广民 杨长福）
参考文献：
1．刘家义审计长在2012年全国审计工作会议上的讲话
2．审计署审计科研所《审计研究简报》2011年第20期《透过建国到改革开放初期审计变迁看审计在国家治理中的作用》
3．刘爱良，环境审计基本理论问题研究，《中国内部审计》，2010年第5期
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