2012年初，刘家义审计长在全国审计工作会议上极具前瞻性的提出“更好地发挥审计‘免疫系统’功能，当好公共财政的‘卫士’，为推动完善国家治理做出更大贡献”的观点。应该说公共财政对于我国来说仍然是个新概念，伴随着这次欧洲债务危机的爆发，这个词开始为大家所熟知，这次影响深远的债务危机，正是爆发在公共财政体系最完善的欧洲。

随着近三十年改革开放的不断深化、市场经济体制逐步完善，我国的公共财政体系也已具雏形，当然也面对一些尚未解决的问题。根据审计署去年开展的政府债务审计情况来看，我国目前并不存在系统性的财政危机和主权债务违约风险，但局部的、地区性的或者行业性的公共财政危机不可忽视。

在这个背景下，如何透过这次欧债危机发现公共财政的问题、分析产生的原因并找到预防的措施，对于我国防范主权债务风险、构建合理、稳健的公共财政体系具有重要的意义。

一、欧债危机产生的原因

1．国内经济结构失衡是根本原因。

欧债危机萌芽产生于希腊，随后向意大利、爱尔兰等国蔓延，最后西班牙和葡萄牙的主权债务风险全面爆发。笔者对上述五国的经济结构进行了分析，发现上述五国存在一个共同的问题：产业结构不合理，工业基础薄弱，过度依赖外向型经济和服务业。意大利、希腊和西班牙都是著名的旅游目的地，也是重要的国际航运国家，海运产业和旅游产业在这些国家的总体经济中占得比重过大。2008年金融危机爆发以后，海外旅游的主力军——中产阶级的财富严重缩水，导致这些国家每年接待游客数量的急剧下滑，同样国际航运业也受困于金融危机陷入持续低迷。

与之相反，在这次欧债危机中扮演拯救者角色的德国和法国等国虽然服务业等第三产业也很发达，但国内经济仍然以工业制造业为主，且在工业制造技术方面拥有较强的核心竞争力，比如德国的精密仪器制造、法国的核能发电技术等，这些坚实稳固的产业制造能力相当于金融领域的“硬通货”，不受瞬息万变的国际金融形势的影响，恰恰相反的是当其他各国大量利用投资刺激经济的时候，正是对这些工业制造能力最需要的时候。

2．举债经济和房地产泡沫是重要诱因。

2007年世界金融危机初现端倪，上述五国外需萎缩，为了快速刺激经济，欧洲部分国家没有从工业技术升级换代和扩大内需入手，反而加大了对旅游业及其相关的房地产业的投资力度，尤其是爱尔兰和西班牙，因为对房地产业投资力度的持续加大，上述两国的住房价格持续上涨，银行的房地产贷款和个人按揭贷款也在迅速增长。随着金融危机的加剧失去工作的年轻人无力偿还按揭贷款，银行资产出现恶化。西班牙国家统计局公布的数据显示，过去4年，西班牙的住房价格的总降幅已经达到了18%，而最新的欧元区银行压力测试结果也显示，西班牙金融机构两年内在房地产贷款上可能损失接近500亿欧元。

3．社会保障制度不合理，没有兼顾公平与效率。

欧洲作为工业革命最早的发源地，是世界上工业化和城镇化程度最高的地区，也是率先开始步入老龄化的地区，随之而来的便是社会福利负担的愈加沉重。再加上欧元区成立后，希腊等国家不顾本国经济实力和财政规模的限制，盲目追求与德国、法国等国家相同的高工资和高福利标准。在本国经济没有实质性发展的情况下，这些国家只能通过举债来提高国内的社会保障标准和工资水平，其中希腊和爱尔兰较为突出。2010年，希腊社会福利支出占GDP的比重为20.6%，而社会福利在政府总支出中的占比更是高达41.6%，而同期希腊政府的债务总量达到3286亿欧元，占GDP的142.8%。

4．货币政策与财政政策错位，难以步调一致，调控措施难落实处。

欧元区虽有统一的央行制定货币政策，负责整个欧洲的金融安全和财政稳定，但各成员国都是独立的国家，有各自的财政政策和税收制度，在选举大年又要面对各自国内选民的压力。这种这种财政分割与金融统一的错位导致欧洲央行在制定和实施货币政策时，需要平衡各国的利益，调控措施很难落实。在这种情况下，各国只能通过高举债务、扩大投资等扩张性的财政政策来刺激经济。比如在此次救助中，法国坚决支持救援，而德国却左右摇摆，这使得欧元区一再错过尽早解决欧债危机的机会。

二、对我国经济发展和公共财政的借鉴意义

世界金融危机爆发以后，面对危机四伏的现状，政府制定出台了十大措施以及两年4万亿元的刺激经济方案，这一中国有史以来最大规模投资建设措施，虽然成功的抵御了世界金融危机对我国实体经济的冲击，但也对我国经济结构的调整和国民经济的稳定产生了一些负面影响，有些与欧债危机中出现的情况类似，值得关注：

一是财权与事权不匹配。从另一个角度来说，这次欧盟在解决欧债危机中遇到的货币政策难产、执行不到位的问题也是“财权与事权不匹配”的结果。在我国，地方政府是地方经济发展的主导，正常的预算内收入很难满足其履行职责的要求。因此地方政府不得不通过银行举债、出让土地等方式获得刺激经济发展的动力。但由于地方政府过分注重经济发展规模的扩大和增速，忽视对经济结构的调整，导致其执行中央各项宏观调控政策动力不足、力度不够，造成国家出台的产业结构调整政策和货币政策难以落实，甚至出现违规办理多套住房贷款、为高污染高能耗企业审批擅自开绿灯等公然违反国家宏观调控政策的现象。

二是经济结构不合理，过度依赖外向型经济和投资。从国内经济结构来看，我国的第二产业虽然比重最大，但主要以劳动密集性的轻工业为主，缺乏拥有核心技术的重工业，且随着近几年劳动力成本的上升和外需的持续低迷，这种产业结构的脆弱性也愈发明显，只要外部环境稍显疲软、国内银根紧缩，就会习惯性的出现中小企业倒闭潮和私营老板携款跑路的现象。尤其近年来，政府债务的激增和国内房地产行业的部分泡沫化，进一步加剧了国内经济结构的失衡。2007年以来普通居民住房价格一再上涨，银行的对公房地产贷款和个人按揭贷款存量不断增加，政府每年沉重的债务还本付息压力只能依靠土地财政解决，种种迹象表明，随着房地产行业以及上下游各产业链的迅速扩张，一定程度上造成了国内工业尤其是重工业的空心化和财政金融风险的扩大化。

三是外部金融环境较为复杂，货币政策和汇率政策的独立性面临较大压力。面对世界金融危机的冲击，世界各国均从本国实际出发，制定合理的货币政策和汇率政策以应对，中国与欧盟一样，在制定货币政策和汇率政策时，都要面对来自世界其他经济体尤其是美国的外部压力。比如汇率政策，我国一直坚持以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，过去10年里，人民币汇率的基本稳定促进了中国经济发展和改革开放，同时也为维护亚洲乃至世界金融和经济的稳定做出了贡献。但为了保护本国经济和缓解选举的压力，我国的汇率政策一直被包括美国、欧盟等在内的众多国家和组织诟病，因此，顶住外部压力，确保我国货币政策和汇率政策的独立性、稳定性，是防止东南亚、日本等国出现的公共财政崩盘和经济大幅下滑的现象的关键。

三、如何发挥审计‘免疫系统’功能，当好公共财政的卫士

作为国家治理重要组成部分的国家审计，如何发挥好审计“免疫系统”功能，当好公共财政的卫士，建议可从以下方面入手：

1．搭建政策执行情况审计评价体系，进一步促进宏观调控政策落实。

宏观调控政策贯彻落实情况历来是国家审计的重点，政策执行情况审计的开展，对促进各级地方政府、央企和各大金融机构贯彻落实宏观政策执行发挥了很好的作用。但目前我们开展的政策执行情况审计多是独立的个案，是对某一家被审计单位在某个行业或某个领域的评价，而不是系统全面的对被审计单位的政策执行情况进行审计和评价。如果在审计中发现政策执行不到位的问题多是就事论事，比如，在商业银行审计中，审计组会对商业银行的二套房政策或对公贷款投向进行审计，在对央企的审计中，会对其主营产业落实政策情况进行审计，但是尚未形成完善的政策执行情况审计评价体系。我建议在开展多年政策执行情况审计的基础上，编写相关审计经验或方法，搭建政策执行情况审计评价体系，形成一套完整的、可操作性强的政策执行情况审计指南，以保证我们可以对被审计单位的宏观政策执行情况进行系统、完整的审计，发表全面准确的审计评价意见，促进各地方政府、国有商业银行和央企等落实宏观调控政策。

2．加强对社会保障资金的审计，促进社会保障制度的公平合理。

这次欧债危机爆发的一个重要诱因就是不合理的社会保障制度致使希腊政府财政多年严重超支，不得不超出自身财政收入持续借贷，最终导致主权债务出现偿付风险。

我国目前的社会保障制度仍在初级阶段，远未到保障程度过高导致财政负担沉重、难以为继的地步。但我们总要“做最好的准备，做最坏的打算”。社保资金审计一直是国家审计的重点，这次欧债危机发生以后，我们更应该站在国家治理的角度，对欧洲诸国的社会保障制度进行深入分析和研究，并体现到审计工作中。一是摸清我国目前社会保障制度的建设和运行情况、社会保障资金收支余规模和管理情况，分析我国的社会保障制度是否做到兼顾公平与效率，既实现应保尽保、又避免了养闲懒散的问题，。会保障制度公平合理与否，是一个国家社会稳定的基础，也是一国公共财政的安全保障；二是注重分析我国目前的社会保障水平与我国财力状况的相符程度，一个合理的社会保障制度应该是与一国的公共财政实力相辅相成的，既不会造成财政资金的过渡浪费，同时又能应对未来一段时间在经济大幅下滑的情况下出现的偿付风险；三是对社会保障资金的保值增值进行持续关注，养老金是否入市是目前热议的话题，应该说养老金入市是大势所趋，只是养老金何时入市、如何搭配投资组合和资金的监管等方面需要结合实际情况进行认真分析后决定。国家审计应该发挥在各种专项资金审计中积累的丰富经验和金融审计的资金追踪传统优势，为社保资金投资的风险管理提出合理的审计建议，确保社保资金的安全和保值增值目标的实现。

3．站在国家治理的角度，发现系统性风险，提出有前瞻性的审计建议。

在搞好政策执行审计的同时，也要站在国家治理的角度，将揭错弊、防风险的审计思路提高层次，不满足于发现问题，更要从国家经济安全和社会稳定的角度，发现隐藏的潜在性风险，提出具有前瞻性的审计建议。比如在金融审计中，要注意紧跟国际政治经济形势，深入分析国际金融环境的演变，及时发现我国金融的系统性风险，在国内的环境中和目前的体制下提出合理的审计建议，充分保证我国货币政策和外汇政策的独立性和严肃性，不为外部环境所误导；在企业审计中，尤其是涉及国防竞争力的重工业企业审计中，要站在国家安全的角度对企业的经营管理和内部控制进行审计，发现可能涉及到泄露国防工业的风险，为国防事业的安全做出贡献。（张明）