对当前对涉农资金绩效审计的一些思考
马晓强（湖北省武汉市审计局）
强农惠农，加快社会主义新农村建设是我党在新时期、新阶段提出的新的历史任务，是建设社会主义和谐社会和全面落实科学发展观的要求，绩效审计是审计发展的产物，开展绩效审计是树立和落实科学发展观的必然选择。因此，正确认识并针对涉农资金绩效审计过程中存在的问题提出相应对策,开展积极有效的探索，无疑非常重要。
一、新时期对涉农资金绩效审计的要求及绩效审计的定义
“十二五”规划提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园等各项任务，对审计工作提出了新的任务和要求，这就是体现为必须加强绩效审计。刘家义审计长多次明确指出要将绩效理念贯穿于审计工作的始终，全力推进绩效审计，探索建立和不断完善具有中国特色的绩效审计方法和制度。加强对各类涉农资金绩效审计，发挥审计机关在社会主义新农村建设中的监督保障和服务作用，是审计机关的重要职责之一。涉农资金绩效审计，是审计部门全面落实科学发展观，坚持以项目为载体、以资金为主线、以效益为落脚点的工作新举措，在揭示和反映项目资金管理使用中存在的问题、促进规范管理的基础上，注重绩效审计，提高项目效益，对保证党和国家强农惠农政策的落实、加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
绩效审计是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。经济性是指在产出一定的情况下使投入最低，或者在投入一定的情况下使产出最高；效率性是指投入与产出的关系，力求提高活动的投入产出比；效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上实现了预期的结果。效益审计是我国绩效审计模式的现实选择，效益审计是指审计人员按照一定的标准，对被审计单位的经济活动的效益，进行审计评估，提出审计建议，促进被审计单位提高经济效益的一种活动，目的是帮助被审计单位提高经济效益即“5E”：经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、环保性（Environment）、权益性或公平性（Equity）。
二、涉农资金效益审计目前面临的主要困难
（一）没有现成的审计操作模式可借鉴。涉农资金效益审计与传统的财务收支审计相比，审计目的、重点与方法以及具体操作要求不同。目前对具体的涉农资金项目效益评价标准还处于探索阶段，还没有形成固定和成熟的模式可供借鉴。
（二）法律、法规赋予审计执法手段不强硬，限制了地方审计机关开展效益审计。被审计单位提供资料不及时、不完整，要一点给一点，是当前地方审计机关在审计中遇到的普遍现象。因为缺乏有效的法律手段，审计工作在索要资料和延伸调查阶段耽误了许多宝贵的时间。涉农资金效益审计需要从项目涉及的各个层面进行取证，有的不属于审计机关管辖的审计对象（如村集体、村民、民营企业、外资参股企业等），对不配合审计机关调查、不提供资料的，现行的法律法规未规定相应后果及应承担的法律责任，使审计机关对有些问题无法查清，难以准确定性，影响了对效益的审计。
（三）审计人员的综合素质不适应开展效益审计的需要。一是审计服务宏观经济管理观念还比较淡薄，对效益审计的认识和理解不充分。审计人员对效益审计重要性认识还有待逐步提高，对效益审计的巨大潜力和作用还没有完整的感性认识，局限于微观，就事论事。而效益审计，关键在于如何将审计成果转换为促进提高财政资金使用效益的动力。这就要求我们跳出就事论事、对待查明问题从微观到微观的误区，充分认识效益审计是更高层次的审计监督，是审计发展的必然趋势，从而进入“微观—宏观—微观”的正常轨道。二是审计资源少，审计人员知识结构不合理。效益审计要求审计人员具备一定的政策水平、业务技能、综合素质以及知识结构的多元化和较强的分析判断能力等。目前，审计人员的知识面相对比较狭窄，年龄偏大、知识结构不合理，复合性人才和干部队伍年轻化难以实现，制约了效益审计的开展。
（四）审计风险加大。在涉农资金效益审计时，由于没有完整的效益审计的评价体系和标准，没有统一的方法和技术，效益的时空范围很大，显性效益和隐性效益之间关系复杂，给审计评价带来一定难度。审计人员专业技术知识有限，审计风险加大。另外，效益审计的根据主要是“趋势证据”，定性多、定量少，不能量化或十分准确地反映客体发生的实际情况，所以审计结论存在潜在的风险。
（五）涉农资金效益审计所审计调查的对象一般是农村基层，财经法律法规意识相对比较淡薄，效益信息数据统计方法相对比较落后，会计资料特别是效益基础数据信息资料等的失真行为，有一定的普遍性，给效益审计带来了较大的困难，无法对效益情况进行正确评价。
三、开展涉农资金效益审计的几点思考
（一）应更新涉农资金效益审计理念。开展涉农资金效益审计应围绕“揭露损失浪费、核查目标实现、分析制度缺陷、预告潜在风险”的重点内容，注意追踪项目和资金运行过程，重点就是要揭露因决策失误、管理不善等造成的损失浪费和国有资产流失以及未达到预定效益目标的问题。要积极探索建立以预期目标为基础，切合资金使用和项目实施情况的评价指标体系，科学审查评价项目效益情况；要通过效益评价，分析制度缺陷，揭示影响绩效实现的机制制度性因素；预告潜在风险，是发挥效益审计作用、服务于宏观决策的重要途径；同时要着力使效益审计的触角延长、范围拓宽、内容夯实，促进审计的警示、预警作用得到有效发挥，努力使审计成果最大化。
（二）要正确处理好长期效益和短期效益的关系。涉农项目一般不是立竿见影的“短、平、快”项目，效益具有长期性的特点。审计评价时要把项目效益的长期性与短期性结合起来、把投资后的经济效益与带动农民增收的社会效益结合起来、把当前效益与造福后代的环保效益结合起来；项目效益的发挥还可能要与其它措施配套才能显现。因此，要正确处理好长期效益与短期效益、隐性效益与显性效益的关系。
（三）加强涉农资金效益审计的培训。要整合审计资源，科学合理地调配审计人员，在审前要加强效益审计知识培训，重点培训“审什么，怎么审，与涉农项目有关的知识，如何从哪些方面正确评价项目效益，审计建议要具有怎样的宏观性”等等。
（四）坚持注重事前参与、事中审计监督、事后跟踪调查。要与同级的主管部门建立联席会议、推行审计前置制度。通过事前掌握项目库的建立、项目的可行性和申报情况，事中及时掌握、了解其资金拨付和使用情况、项目的实施进度情况，事中、事后以账面资金审计与项目现场调查核实相结合、着重项目管理与效益审计。有的项目效益较长时间才能体现，这就需要审计调查的连续性。同时，要督促主管部门根据审计发现的问题制定有针对性的实施办法，力促项目的更好开展。
（五）积极探索，及时总结经验。审计结束后，要对效益审计情况进行小结，认真查找出审计过程中的经验和教训，提出改进、完善效益审计的意见和建议。要坚持效益审计与真实合法性审计有机结合，运用创造性的思维方法，制定合理的、切合实际的审计评价标准，使涉农项目效益审计逐步走上良性发展的道路。
四、涉农资金效益审计应该围绕项目开展
涉农资金审计围绕项目开展审计的目的就是突出项目的效益性。一是监督资金按计划及时筹措到位、专款专用，保证项目建设的顺利进行。二是查问题、找原因、提建议，服务宏观决策与调控，促进健全管理机制与制度，加强资金与项目建设管理，以保障项目立项科学、责任明确、质量保证、效益可靠。三是促进项目建设严格按计划实施、如期保质保量完工并及时交付使用，达到和提高资金使用与项目投产后的预期（经济、生态、政治、社会）效益。
（一）围绕项目审计的必要性。涉农资金围绕项目开展审计，就是以经立项审批的计划实施项目为审计对象，以项目资金流向为主线，将涉及项目建设的各类资金与全过程纳入审计范围，对项目资金与建设的全过程运行、计划执行、管护及其效果等情况实行的全面审计。涉农资金与项目管理工作本身的特性决定了围绕项目审计是基础与主要环节。1.项目管理是整个涉农资金管理工作的核心，贯穿于项目建设的全过程（项目的前期、实施过程中的管理、竣工验收后的管护）。2.资金的安排是以资金投入控制项目规模，按项目管理资金，资金管理是重要环节和保证。3.资金的分配、拨付、使用是以项目为载体，严格对应经审批立项的计划实施项目实行专项拨款、专款专用。4.审查验收是严格对照经审批立项的项目实施计划，对项目建设及资金运行的全过程和结果等计划执行情况进行全面综合的审查验收。5.资金的效益主要靠项目建成后投产、使用而产生的经济、生态与社会效益来综合体现。
(二) 围绕项目审计的主要方法。
1. 在项目资金的审计上，以审查账目为主。以从资金账户入手审计为基本方法，追踪审计资金的收支、使用情况，对账户资金到位情况、往来账户资金结算情况、资金账户串户原因、隐性资金账户收支情况、工程成本费用列支与资金账户实际开支情况等进行全面审查、核对。
2. 在注重事后审计的同时，应突出事前、事中审计。做到事前、事中、事后全过程审计监督和“上审下”、“交叉审”、“同级审”结合进行，事前了解项目的选项、论证、立项及项目计划，监督项目资金的预算、筹措与分配等；事中监督及时发现并纠正问题，督促资金及时拨付到位、规范使用，督促项目建设严格按计划实施，促进加强资金的使用管理、财务管理及项目工程管理等，从而将大量问题消除在萌芽状态；事后审计，强化整改遗留问题，促进健全管理机制、完善相关法规制度。采取“上审下”、“交叉审”等方式，相对于同级审而言，易于揭露和反映问题，强化整改力度。
3.注重做好审计综合分析，突出抓好审计结论落实情况的跟踪审计。要十分注重对普遍性、倾向性问题和特殊个性问题的综合解剖分析，从制度、机制、宏观上查找原因，有针对性地提出审计建议，服务于政府宏观决策。同时，加强审计结论落实情况的跟踪审计，重点检查问题是否得到切实有效的整改、效果如何，管理是否得到改善、加强，成效怎样，有否新的违纪违规问题发生并分析原因。通过跟踪审计，强化审计查证问题的进一步整改和审计意见的进一步落实。
4.在审查资金账目的基础上，应将审查账目与现场核查紧密结合。通过走访、调查、现场核查、账实核对等方式，全面深入的审查项目投资、建设、管理、效益及有关政策落实情况和资金来源与运用的真实性、合法性、合规性、效益性。
5.在工程审计上，应以重点审查工程预算与决算为主。通过工程预、决算审计，促进有效控制投资规模，防止高估冒算、虚报冒领、偷工减料、虚列支出、损失浪费等。
6.在项目管理与效益审计上，应加强对项目业务档案及有关资料的全面审查与延伸核查。可采取建立审计对象动态数据库、参加有关审计联席会议、及时了解有关重要业务情况、审前调研、问卷调查、现场查看等多种方式，审查项目前期准备、中期实施、后期运行管护等业务档案，延伸到重点相关部门、单位审查资金筹集、分配、使用和项目建设的立项、审批、建设、管护的全过程管理，深入到项目现场对项目实施及效益等情况进行审计。
涉农资金效益审计是我国财政资金效益审计的一部分，是国家审计发展的必然要求，是由社会的客观需要、审计职业的发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。审计机关要知难而上，克服效益审计项目任务重、难度大、基础薄弱的困难和受机构设置、人员素质因素影响的矛盾，有步骤、有方法的开展涉农资金效益审计，把该项效益审计不断推向前进。（马晓强）
一、新时期对涉农资金绩效审计的要求及绩效审计的定义
“十二五”规划提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园等各项任务，对审计工作提出了新的任务和要求，这就是体现为必须加强绩效审计。刘家义审计长多次明确指出要将绩效理念贯穿于审计工作的始终，全力推进绩效审计，探索建立和不断完善具有中国特色的绩效审计方法和制度。加强对各类涉农资金绩效审计，发挥审计机关在社会主义新农村建设中的监督保障和服务作用，是审计机关的重要职责之一。涉农资金绩效审计，是审计部门全面落实科学发展观，坚持以项目为载体、以资金为主线、以效益为落脚点的工作新举措，在揭示和反映项目资金管理使用中存在的问题、促进规范管理的基础上，注重绩效审计，提高项目效益，对保证党和国家强农惠农政策的落实、加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
绩效审计是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。经济性是指在产出一定的情况下使投入最低，或者在投入一定的情况下使产出最高；效率性是指投入与产出的关系，力求提高活动的投入产出比；效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上实现了预期的结果。效益审计是我国绩效审计模式的现实选择，效益审计是指审计人员按照一定的标准，对被审计单位的经济活动的效益，进行审计评估，提出审计建议，促进被审计单位提高经济效益的一种活动，目的是帮助被审计单位提高经济效益即“5E”：经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、环保性（Environment）、权益性或公平性（Equity）。
二、涉农资金效益审计目前面临的主要困难
（一）没有现成的审计操作模式可借鉴。涉农资金效益审计与传统的财务收支审计相比，审计目的、重点与方法以及具体操作要求不同。目前对具体的涉农资金项目效益评价标准还处于探索阶段，还没有形成固定和成熟的模式可供借鉴。
（二）法律、法规赋予审计执法手段不强硬，限制了地方审计机关开展效益审计。被审计单位提供资料不及时、不完整，要一点给一点，是当前地方审计机关在审计中遇到的普遍现象。因为缺乏有效的法律手段，审计工作在索要资料和延伸调查阶段耽误了许多宝贵的时间。涉农资金效益审计需要从项目涉及的各个层面进行取证，有的不属于审计机关管辖的审计对象（如村集体、村民、民营企业、外资参股企业等），对不配合审计机关调查、不提供资料的，现行的法律法规未规定相应后果及应承担的法律责任，使审计机关对有些问题无法查清，难以准确定性，影响了对效益的审计。
（三）审计人员的综合素质不适应开展效益审计的需要。一是审计服务宏观经济管理观念还比较淡薄，对效益审计的认识和理解不充分。审计人员对效益审计重要性认识还有待逐步提高，对效益审计的巨大潜力和作用还没有完整的感性认识，局限于微观，就事论事。而效益审计，关键在于如何将审计成果转换为促进提高财政资金使用效益的动力。这就要求我们跳出就事论事、对待查明问题从微观到微观的误区，充分认识效益审计是更高层次的审计监督，是审计发展的必然趋势，从而进入“微观—宏观—微观”的正常轨道。二是审计资源少，审计人员知识结构不合理。效益审计要求审计人员具备一定的政策水平、业务技能、综合素质以及知识结构的多元化和较强的分析判断能力等。目前，审计人员的知识面相对比较狭窄，年龄偏大、知识结构不合理，复合性人才和干部队伍年轻化难以实现，制约了效益审计的开展。
（四）审计风险加大。在涉农资金效益审计时，由于没有完整的效益审计的评价体系和标准，没有统一的方法和技术，效益的时空范围很大，显性效益和隐性效益之间关系复杂，给审计评价带来一定难度。审计人员专业技术知识有限，审计风险加大。另外，效益审计的根据主要是“趋势证据”，定性多、定量少，不能量化或十分准确地反映客体发生的实际情况，所以审计结论存在潜在的风险。
（五）涉农资金效益审计所审计调查的对象一般是农村基层，财经法律法规意识相对比较淡薄，效益信息数据统计方法相对比较落后，会计资料特别是效益基础数据信息资料等的失真行为，有一定的普遍性，给效益审计带来了较大的困难，无法对效益情况进行正确评价。
三、开展涉农资金效益审计的几点思考
（一）应更新涉农资金效益审计理念。开展涉农资金效益审计应围绕“揭露损失浪费、核查目标实现、分析制度缺陷、预告潜在风险”的重点内容，注意追踪项目和资金运行过程，重点就是要揭露因决策失误、管理不善等造成的损失浪费和国有资产流失以及未达到预定效益目标的问题。要积极探索建立以预期目标为基础，切合资金使用和项目实施情况的评价指标体系，科学审查评价项目效益情况；要通过效益评价，分析制度缺陷，揭示影响绩效实现的机制制度性因素；预告潜在风险，是发挥效益审计作用、服务于宏观决策的重要途径；同时要着力使效益审计的触角延长、范围拓宽、内容夯实，促进审计的警示、预警作用得到有效发挥，努力使审计成果最大化。
（二）要正确处理好长期效益和短期效益的关系。涉农项目一般不是立竿见影的“短、平、快”项目，效益具有长期性的特点。审计评价时要把项目效益的长期性与短期性结合起来、把投资后的经济效益与带动农民增收的社会效益结合起来、把当前效益与造福后代的环保效益结合起来；项目效益的发挥还可能要与其它措施配套才能显现。因此，要正确处理好长期效益与短期效益、隐性效益与显性效益的关系。
（三）加强涉农资金效益审计的培训。要整合审计资源，科学合理地调配审计人员，在审前要加强效益审计知识培训，重点培训“审什么，怎么审，与涉农项目有关的知识，如何从哪些方面正确评价项目效益，审计建议要具有怎样的宏观性”等等。
（四）坚持注重事前参与、事中审计监督、事后跟踪调查。要与同级的主管部门建立联席会议、推行审计前置制度。通过事前掌握项目库的建立、项目的可行性和申报情况，事中及时掌握、了解其资金拨付和使用情况、项目的实施进度情况，事中、事后以账面资金审计与项目现场调查核实相结合、着重项目管理与效益审计。有的项目效益较长时间才能体现，这就需要审计调查的连续性。同时，要督促主管部门根据审计发现的问题制定有针对性的实施办法，力促项目的更好开展。
（五）积极探索，及时总结经验。审计结束后，要对效益审计情况进行小结，认真查找出审计过程中的经验和教训，提出改进、完善效益审计的意见和建议。要坚持效益审计与真实合法性审计有机结合，运用创造性的思维方法，制定合理的、切合实际的审计评价标准，使涉农项目效益审计逐步走上良性发展的道路。
四、涉农资金效益审计应该围绕项目开展
涉农资金审计围绕项目开展审计的目的就是突出项目的效益性。一是监督资金按计划及时筹措到位、专款专用，保证项目建设的顺利进行。二是查问题、找原因、提建议，服务宏观决策与调控，促进健全管理机制与制度，加强资金与项目建设管理，以保障项目立项科学、责任明确、质量保证、效益可靠。三是促进项目建设严格按计划实施、如期保质保量完工并及时交付使用，达到和提高资金使用与项目投产后的预期（经济、生态、政治、社会）效益。
（一）围绕项目审计的必要性。涉农资金围绕项目开展审计，就是以经立项审批的计划实施项目为审计对象，以项目资金流向为主线，将涉及项目建设的各类资金与全过程纳入审计范围，对项目资金与建设的全过程运行、计划执行、管护及其效果等情况实行的全面审计。涉农资金与项目管理工作本身的特性决定了围绕项目审计是基础与主要环节。1.项目管理是整个涉农资金管理工作的核心，贯穿于项目建设的全过程（项目的前期、实施过程中的管理、竣工验收后的管护）。2.资金的安排是以资金投入控制项目规模，按项目管理资金，资金管理是重要环节和保证。3.资金的分配、拨付、使用是以项目为载体，严格对应经审批立项的计划实施项目实行专项拨款、专款专用。4.审查验收是严格对照经审批立项的项目实施计划，对项目建设及资金运行的全过程和结果等计划执行情况进行全面综合的审查验收。5.资金的效益主要靠项目建成后投产、使用而产生的经济、生态与社会效益来综合体现。
(二) 围绕项目审计的主要方法。
1. 在项目资金的审计上，以审查账目为主。以从资金账户入手审计为基本方法，追踪审计资金的收支、使用情况，对账户资金到位情况、往来账户资金结算情况、资金账户串户原因、隐性资金账户收支情况、工程成本费用列支与资金账户实际开支情况等进行全面审查、核对。
2. 在注重事后审计的同时，应突出事前、事中审计。做到事前、事中、事后全过程审计监督和“上审下”、“交叉审”、“同级审”结合进行，事前了解项目的选项、论证、立项及项目计划，监督项目资金的预算、筹措与分配等；事中监督及时发现并纠正问题，督促资金及时拨付到位、规范使用，督促项目建设严格按计划实施，促进加强资金的使用管理、财务管理及项目工程管理等，从而将大量问题消除在萌芽状态；事后审计，强化整改遗留问题，促进健全管理机制、完善相关法规制度。采取“上审下”、“交叉审”等方式，相对于同级审而言，易于揭露和反映问题，强化整改力度。
3.注重做好审计综合分析，突出抓好审计结论落实情况的跟踪审计。要十分注重对普遍性、倾向性问题和特殊个性问题的综合解剖分析，从制度、机制、宏观上查找原因，有针对性地提出审计建议，服务于政府宏观决策。同时，加强审计结论落实情况的跟踪审计，重点检查问题是否得到切实有效的整改、效果如何，管理是否得到改善、加强，成效怎样，有否新的违纪违规问题发生并分析原因。通过跟踪审计，强化审计查证问题的进一步整改和审计意见的进一步落实。
4.在审查资金账目的基础上，应将审查账目与现场核查紧密结合。通过走访、调查、现场核查、账实核对等方式，全面深入的审查项目投资、建设、管理、效益及有关政策落实情况和资金来源与运用的真实性、合法性、合规性、效益性。
5.在工程审计上，应以重点审查工程预算与决算为主。通过工程预、决算审计，促进有效控制投资规模，防止高估冒算、虚报冒领、偷工减料、虚列支出、损失浪费等。
6.在项目管理与效益审计上，应加强对项目业务档案及有关资料的全面审查与延伸核查。可采取建立审计对象动态数据库、参加有关审计联席会议、及时了解有关重要业务情况、审前调研、问卷调查、现场查看等多种方式，审查项目前期准备、中期实施、后期运行管护等业务档案，延伸到重点相关部门、单位审查资金筹集、分配、使用和项目建设的立项、审批、建设、管护的全过程管理，深入到项目现场对项目实施及效益等情况进行审计。
涉农资金效益审计是我国财政资金效益审计的一部分，是国家审计发展的必然要求，是由社会的客观需要、审计职业的发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。审计机关要知难而上，克服效益审计项目任务重、难度大、基础薄弱的困难和受机构设置、人员素质因素影响的矛盾，有步骤、有方法的开展涉农资金效益审计，把该项效益审计不断推向前进。（马晓强）
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