创新结合型审计方式在重大投资项目跟踪审计中的应用研究
陈正华(山东省青岛市审计局)
【发布时间:2012年03月20日】
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    【摘要】本文结合多年政府投资重大项目跟踪审计的实践经验和体会,深入分析了跟踪审计的优势和当前限制跟踪审计发挥优势的突出问题,从创新审计方式着手,研究破解问题的对策,提出了四种创新结合型审计方式,以期为推动重大投资项目跟踪审计模式发展完善提供有益的参考和借鉴。
    【关键词】重大投资项目  跟踪审计  审计方式
    
    刘家义审计长在全国审计工作会议讲话中,将跟踪审计列为今后一个时期的重点工作,近年来,各地审计部门积极开展跟踪审计,不断探索创新,取得了显著成效,创出了独具中国特色的政府重大投资项目审计之路。跟踪审计因其能充分发挥审计机关“免疫系统”功能作用而成为审计部门监督政府重大投资项目的首选。

    一、重大项目跟踪审计的优势

    政府重大投资建设项目跟踪审计,在实践中已彰显出它的优越性和广阔的应用前景,跟踪审计和其他传统审计模式相比,具有非常独到的优势。
    (一)由事后审计转变为过程审计。关口前移、超前防范,对政府投资建设项目前期准备、建设实施、竣工决算等方面的管理活动全过程实施连续、全面、系统的审计和评价工作,通过发现项目决策、行政审批、工程建设管理、资金管理等方面的漏洞和薄弱环节,从宏观角度研究和分析问题,对于苗头性、典型性、新生性和潜在性问题,从体制、机制和制度上提出切实可行的建议和措施,帮助建设单位完善管理、堵塞漏洞,为政府决策提供参考依据,达到了规范政府投资建设程序,提高政府投资建设管理水平的目的。跟踪审计强调的是过程的监督和规范,避免了秋后算账的弊端,可以更好地发挥审计“免疫系统”功能作用。
    (二)由被动审计转变为主动审计。传统审计模式,审计材料、数据等都由建设单位提供,审计资料可能经某些单位“润色”过,与原始材料相比,有一些已经不能反映真实情况了,以这样的材料为基础得出的审计结果,风险之大不言而喻。跟踪审计可以扭转这一局面,变被动为主动。由于实施了全过程审计,我们可以根据需要,主动收集、保留有效证据,如在施工阶段审计人员已及时深入现场,在隐蔽工程掩盖前或变更过程中作好记录并取证,准确掌握施工过程中各种有效信息,为后期确认签证、审核结算做好准备,能够减少与施工方的矛盾与纠纷。

    二、限制跟踪审计优势发挥的突出问题

    从理论上讲,与传统审计模式相比,跟踪审计具有两大突出优势,但从近些年的审计实践来看,很多问题限制了这些优势的发挥,主要表现在三个方面。
    (一)审计机关现有的人力资源和跟踪审计需求相比,矛盾突出。近年来,国家加大了城市基础设施投资力度,重大投资项目呈现如下特点:一是投资额特别巨大。特别是2008年以来, 投资额数十亿至千亿元计的项目屡见不鲜,国家的西气东输工程、京沪高铁工程,均是千亿级工程。二是数量越来越多。以某市开展跟踪审计情况为例,三年来,年均递增30%。三是建设周期长。建设周期往往超过三年,如某市体育中心,自项目立项至竣工,历时近5年。四是涉及专业多。如某港口项目,涉及建筑、水工、市政、园林等十几个专业。重大投资项目的上述特点,给审计机关跟踪审计提出了很高的要求。要达到理想的跟踪状态和效果,就需要配备足够数量的专业对口、水平高的审计干部。经调查,从目前审计机关人力资源来看,数量、专业都不足,现有的人员与日益增长的需求相比,矛盾突出。要想以现有的人力来完成好跟踪审计工作,必须创新审计方式。
    (二)审计机关现有的技术装备和跟踪审计需求相比,差距较大。重大投资项目跟踪审计的突出优势是过程跟踪,只有在项目建设过程中获取有价值的审计证据,发现存在的问题,及时提出审计意见,促使建设单位整改,才能发挥跟踪审计的作用。要想获取建设现场直接证据,最好的办法就是实施“旁站式”审计。但是,以目前审计机关人力来看,审计干部又不可能像监理工程师一样实现“旁站式”审计,如何找到一种方式代替审计干部实现“旁站式”审计,这就要更新审计观念,创新审计方式,以一种全新的技术装备系统持续、全面地完成跟踪审计任务,实现真正意义上跟踪。
    (三)审计机关法定的执法权限和跟踪审计需求相比,力所难及。跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程,审计监督面广点多,从监督的单位来说,涉及到建设单位、施工单位、监理单位、勘察设计单位、造价咨询、规划等单位。从监督的建设管理活动来说,涉及到各行业主管部门审批、参建单位履行职责、建设监督部门履行职责等。从适用的法律法规来说,涉及到经济类、民事类、建设类。从上述情况来看,单靠审计一家,监督的效果可能会大打折扣。首先是审计机关有明确的执法权限和业务范围,不能越位。只有对于发现经济类问题,审计才有处理处罚权,然而这类问题仅是跟踪审计发现问题的一个方面,有些违规违法问题,审计没有处理权,移送有关单位后,有些时候处理效果难达预期。其次是跟踪审计加大了建筑质量、环境保护、生态建设等方面的监督力度,审计自身缺少这些方面的专业人才,权威性不高。再次是某些单位执行审计决定、整改审计发现问题方面不积极、不到位,出现这种问题时,审计也需要借助监察、政府督察等外力。因此,如何达到跟踪审计及时发现、处理到位、树立权威和赢得尊重的效果,也迫切需要创新审计方式。

    三、创新结合型审计方式破解工作难题

    近十年的跟踪审计实践证明,跟踪审计是审计监督政府重大投资项目,发挥审计机关“免疫”作用的最好模式,但在实际操作中,也存在上述困扰跟踪审计发挥优势作用的难题。创新审计方式是破解这些难题的好办法。

    (一)时点监督与时段监督相结合方式,破解人力资源不足的难题。所谓时点监督,是指审计组对项目实施的关键点、重要环节、隐蔽工程等建设管理活动,自事件发生至结束进行连续不间断地审计监督。如:对工程造价较高、日后审计困难的大型临时工程和隐蔽工程等容易出现问题的关键节点,根据项目实际进展情况和审计工作需要实施连续审计。所谓时段监督,是指将项目建设一个时段(半个月或者一个月)产生的建设管理活动进行集中审计,即对时点监督以外的其他方面情况,每隔一个时段适时跟踪检查。
    在人力不足的条件下,要做好跟踪审计,就是要科学合理的调配安排审计人员,要苦干加“巧干”,不能眉毛胡子一把抓,要分出轻重缓急。关键环节、重要事项进行时点监督,手续办理、规费缴纳、常规生产建设则进行时段监督,只有将时点监督和时段监督有机结合,才能做到科学调配人力资源,最大限度发挥现有人员的作用。
    做好时点监督和时段监督有机结合,应从以下方面入手:一是在制定审计实施方案的时候,审计组要做好审前调查。首先是了解建设单位本年度计划,如招投标计划、征地拆迁计划等的时间安排。其次是对建设项目作全面了解,找出关键环节、隐蔽工程,列出明细表,了解建设生产计划。根据了解的情况确定进行时点监督的事项和时间安排。二是建立重大事项事前告知制度。审计进点时,即应明确告知建设等相关单位,哪些事项应在事前多长时间告知审计组。如:多少万元以上的设计变更、多少万元以上的临时工程、现场经济签证、重大隐蔽工程以及专家论证等重要会议应事前告知审计组。审计组对告知事项进行分析,确定采用的审计方式。除上述情况外,对于建设单位法定证件、建设手续办理情况、规费缴纳情况、建设资金收支情况,施工单位施工记录、质量检验报告,监理单位的监理月报、日志,以及建设相关单位人员证件等可以采用时段监督的方式进行。
    时点监督与时段监督相结合方式的优点是将项目建设过程进行了科学的划分,分清了主次,审计人员不用天天靠在建设现场,审计组可以合理的安排审计时间,一个处可以同时跟踪多个项目,做到一人多用。

    (二)独立审计与联合检查相结合方式,破解审计执法权限力所难及的难题。所谓独立审计与联合检查相结合是指审计机关在坚持依法独立开展跟踪审计的同时,根据项目实际情况和工作需要,加强与发改、监察、财政和政府督查等部门的协作配合,适时开展联合检查。现场审计实施过程中,如工作需要,也可以会同政府质量、安全、环保等监督部门开展联合检查。通过整合多方力量,形成监督合力,提高监督实效。
    在某建设项目跟踪审计中,独立审计与联合检查相结合方式发挥了重要作用。例如审计发现建设单位因未按照规定缴纳社保费无法办理施工许可证的问题后,经和建委建管局沟通,充分考虑项目的历史原因,形成了先缴一部分,补办施工许可证,待结算审计结束后多退少补的审计意见,问题得以解决。再如审计组用混凝土回弹仪检测,发现部分柱子混凝土标号低于设计标准,问题提出后,施工单位提出异议,为了证明这一事项,审计组联和工程质量监督站,进行了质量检测,施工单位对存在的质量隐患进行了整改。又如审计发现了监理单位履行职责不到位,现场监理人员与投标承诺的不一致的问题后,虽然监理单位表面重视审计提出的问题,但是整改不到位,审计组将问题移交给建管局后,建管局对违规单位进行了严厉处罚,对违规问题进行了通报批评,引起了相关单位的重视。事实证明,联合检查形成了合力,解决了审计权限内无法处理的问题,对整顿建筑市场秩序,规范建设行为发挥了重要作用。
    鉴于审计和建设管理等部门属于平行部门,要实施联合检查、形成合力,需要做好两项工作。一是审计人员要熟悉建设领域相关法律、法规,熟悉各部门的业务管理范围,在发现问题后,要分清哪些归审计机关处理,哪些应该移交相关部门处理。二是审计要和建设、规划、土地等部门联合出台审计移送处理制度或形成联系机制,争取这些部门的支持。

    (三)传统审计与智能技术相结合方式,破解跟踪审计不连续、不全面和被动审计的难题。所谓传统审计与智能技术相结合,是指跟踪审计过程中,审计组在采用现场检查、审阅法、函证法和延伸审计等传统审计方法的同时,对工程现场签证、设计变更、隐蔽工程以及财务数据的采集、筛选、分类、汇总等工作依靠先进的现场智能监控系统来辅助完成的审计方式。
    现场智能监控系统是在总结了一些重大项目跟踪审计的经验教训基础上提出的,该系统通过联网审计和视频监控等技术手段实现对政府投资项目真正意义上的跟踪审计,是对当前跟踪审计方式的突破性创新,将会对跟踪审计产生长远影响。
    随着国民经济持续快速发展,固定资产投资规模逐年扩大,跟踪审计工作面临的任务量更大,范围更广,实施过程也更加复杂,单靠传统审计手段和工作方式已无法完成历史赋予的重任,现场智能监控系统可以很好的弥补传统审计方式的不足:一是实现审计过程和项目建设过程的同步对接,审计组能够在监控中心大屏幕上方便、直观地察看建设项目的项目信息、施工进展、工地实时画面、重要人员(项目经理、总监等)到位情况、安全生产等动态信息,依据动态信息,科学实施审计。二是改变审计证据获取途径,彻底扭转以往的现场签证、隐蔽工程记录、设计变更等直接关系项目造价的资料由建设单位集中报送的方式,变为集中报送和审计组通过智能监控系统主动获取两种方式,显著提高跟踪审计的质量和效率,形成了对工程建设领域违法违规行为的有力震慑。三是节约了大量的人力,为以现有人员完成好日益增多的审计任务创造了条件。现场智能监控系统代替审计人员实现了“旁站式”审计,节省了审计人员大量驻场审计时间,使得一人承担多项审计任务成为可能。

    (四)跟踪审计与结(决)算审计相结合方式,随报随审,破解项目竣工后结决算审计期间过长的难题。所谓跟踪审计与决(结)算审计相结合,是指跟踪审计过程中,既要注意查错纠弊,又要根据工程进展、计量支付、工程结算等情况,对已经完工的分部分项工程,及时开展工程结算审计,做到项目结束一部分,结算审计一部分,项目全部结束后及时进行竣工决算审计。
    按照基本建设程序,建设单位应在项目综合验收3个月内完成竣工决算的编制并报审计部门审计,未经竣工决算审计的,有关部门不得批准财务决算。竣工决算审计是重大项目跟踪审计收尾阶段,审计结果是有关部门批复财务决算的依据,对正确评价投资效益有着十分重要的意义。决算审计是在工程结算基础上进行的,要做好竣工决算审计,审好工程结算是基础性工作。跟踪审计过程中,在关注违纪违规问题,帮助建设单位提高管理水平的同时,应与工程结(决)算审计相结合,过程中把好结算审计关。
    跟踪审计与结(决)算审计相结合,有效解决了跟踪审计三个方面的问题。一是缩短了竣工决算审计时间,由于跟踪期间绝大多数结算、待摊费用等已经出具审计结论,可以直接使用,大量的竣工决算审计工作已经按计划摊入跟踪审计过程中,建设单位提报竣工决算后,审计可以在较短的时间出具审计报告。二是最大程度减少竣工决算审计阶段的争议。首先是避免工程结算争议,对于涉及工程结算金额的工程量和变更签证等容易发生争议的事项,要求建设单位事前告知,事后报审计组审核,审计组对设计变更、现场签证等资料进行审查,结合现场进行实地测量和观察,出具跟踪审计意见书,避免了事后集中审计的争议。其次是避免财务结算争议。对于建设单位财务收支、建设单位管理费使用等方面发生的大额支出等重要事项,也要求建设单位事前告知,事后报审计组审核,审计组审核后出具跟踪审计意见书,也减少了决算审计阶段可能产生的争议。

    以上是我们根据多年跟踪审计实践经验,提出的几种结合型跟踪审计方式,在审计实践中取得了很好的效果,特别是传统审计与智能技术相结合方式为更好的发挥审计“免疫系统”功能作用腾开了空间,虽然仍处于探索阶段,智能技术尚未得到广泛应用,但可以预见到,建设现场智能监控系统是实现跟踪审计方式跨越式发展的方向,期待大家继续认真探索研究。(陈正华)

    参考文献:

    【1】曹慧明,建设项目跟踪审计实务,中国时代出版社,2006
    【2】政府投资建设项目跟踪审计操作规程,青岛市审计局,2010.6
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