摘要：当前，我国经济运行处在合理区间，但经济下行压力较大，稳定经济增长的任务依然艰巨繁重。2014年10月《国务院关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48 号）出台，李克强总理要求审计机关切实担负起推进国家政策落实的责任，按照党中央、国务院部署，进一步加大审计力度，把稳增长政策措施贯彻落实情况跟踪审计放在更加重要的位置，促进实现有质量有效益可持续的增长,加速推进绩效审计中的政策措施落实情况审计已是大势所趋。本文从政策措施贯彻落实情况跟踪审计的目标、意义、内容、难点及建议等展开论述，如何科学有效实施政策措施贯彻落实情况审计。

关键词：政策措施 贯彻落实 跟踪审计

一、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的目标和意义

政策措施贯彻落实情况跟踪审计主要是指审计机关就政府制定的一系列重大政策措施和宏观调控部署的实际执行情况进行专门监督,以保证宏观政策措施得到有效执行，促进整个国民经济良性运行和健康发展。其目标是通过揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题，反映好的经验和做法，推动国家重大决策部署和政策措施落实到位，促进政策落地生根和不断完善，确保中央政令畅通、令行禁止；同时关注经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，深入分析原因，提出对策建议，保障经济社会平稳健康运行。

在目前经济艰难回升的过程中，我国制定了一系列稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施，要检验这些政策措施的效果，政策措施贯彻落实情况跟踪审计显得尤为重要。

一是可以为政府决策提供及时可靠的依据。政策措施落实情况信息既是政府制定宏观政策的依据，又是评判宏观政策效果的基础。审计以事实为依据，客观公正反映社会经济生活信息的真实情况，实事求是地反映事物发展的全貌，揭示被审计事物的客观发展规律。同时，国家审计机关是国家唯一的专司经济监督的部门，相对于国家的立法、司法机关而言，国家审计机关进行的政策措施落实情况审计是一种高层次的监督，通过自己的行为促进其他社会主体有效利用国家和社会资源，防范风险，维护国家经济安全，形成良好国家治理，从而为政府政策调控和完善提供准确决策依据。

二是能够促进政策措施有效执行。政策措施执行是实现既定政策目标的过程，各政策客体的行为是否符合调控要求，是宏现调控部门关注的焦点。政策落实情况审计可以通过对国家财政资金流向的监督，及时发现哪些执行政策的行为偏离了宏观调控方向，以及对宏观调控目标产生什么样的影响，依法通过审计处理程序要求被审计单位纠正偏离宏观调控的行为，来保证政策措施的执行。

二、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的内容和特点

（一）政策措施贯彻落实情况跟踪审计的内容。

围绕党中央、国务院经济工作重心，全面审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况。同时，根据不同时期经济社会发展的要求和国家宏观调控的主要方向，突出不同时期、不同地域的审计重点。主要包括：政策措施贯彻落实的总体情况；各类规划制定和修订工作是否按期完成；国家的各项改革措施是否落实；国家规划的重点建设项目在实施过程中遇到的主要困难和问题、建设进度是否符合要求；与政策落实直接相关的各类财政资金、信贷资金是否及时到位并投入使用；国家产业政策是否执行到位，财政资金、信贷资金和土地等要素投向是否符合国家产业政策和宏观调控部署；政府简政放权的各项措施是否落实到位等。此外，注重反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍和制度瓶颈，以及各地区、各部门在贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署中，取得的好经验和做法。针对跟踪审计发现的问题，深入解剖问题所涉及的各个环节并分析原因，提出审计建议并及时督促整改。

（二）政策措施贯彻落实情况跟踪审计的特点。

1.审计对象的特殊性。政策措施贯彻落实跟踪审计以政府制定的一系列重大政策措施和宏观调控部署作为审计对象，与其他审计对象相比具有其特殊性。表现在：一是审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施。但这些政策具有审计载体，即涉及的项目和资金，也就是具有可知性和可操作性，因此政策既抽象也具体。二是审计对象涉及面广。一般的审计对象是一个具体的单位或部门，涉及面以单位所涉及的业务为界，而政策带有宏观性，影响经济社会的方方面面，几乎涉及到与之相关的所有单位或部门。

2.审计过程的阶段连续性。政策措施贯彻落实跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，由于政策执行的时间跨度大，执行中存在调整变更情况，这决定了政策跟踪审计具有阶段连续性特点。为了适应这一特点，需要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。同时，政策执行情况跟踪审计的周期较长，是一个连续审计的过程，并呈现循环往复上升的态势。审计在政策执行过程中“免疫系统”功能的发挥，就是随着政策的实施，持续不断地进行审计监督，通过循环往复的审计信息反馈与调节，不断地发现问题、解决问题，分析机制体制等制度方面的深层次原因。每一阶段的跟踪审计就是一次总结和完善，就是一次管理改进和创新，同时也是下一个阶段循环的开始。

3.审计内容的时效性。政策措施贯彻落实跟踪审计的时效性主要体现在审计对象选择和审计发挥作用的及时方面。政策措施贯彻落实跟踪审计一般选择政府和公众普遍关注的热点政策，重大的、具有时效性或突发性社会事件相关的政策，国家刚刚出台或实施一段时期的政策作为审计对象，这些政策社会关注度高、影响范围大。审计机关及时介人，并利用其专业优势，动态跟踪政策的实施过程，及时摸清政策执行的成效，发现制度和管理方面的问题，给国家相关部门及时提出进一步决策的建议，及时发挥审计作用。

三、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的难点

1.专门法律规范缺乏。近年来，我国政府审计所依据的法律、法规不断完善，但目前尚未出台统一的政策跟踪审计的法规制度。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》是审计工作的纲领性文件，审计机关如何在日常工作中主动出击，提前介入跟踪审计由过去的事后监督转变为事前、事中和事后的全过程跟踪监管，没有一个具体细则，缺乏可操作性。而现行审计规范与跟踪审计的特点不相适应，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范。

2.审计评价不规范。审计评价涉及各类财务指标和非财务指标，有的指标本身就比较难以量化，加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂，期望所有审计事项都可以用量化的经济效益、社会效益指标定量地进行评价是不现实的，也不符合社会经济现象的多样化特征。这样，就为评价上的随意性留下了空间，审计质量和审计风险难以有效控制。

3.审计现场管理难度大。由于政策措施贯彻落实跟踪审计本身具有的特点，对审计计划安排的长远性、科学性，审计管理的统筹、沟通、协调、综合等能力提出了更高的要求。因此，必须主动改变传统的以项目为中心的审计管理模式，不断创新，以适应政策跟踪审计的需要。目前虽然各级审计机关和审计人员对政策措施贯彻落实跟踪审计进行了大胆实践,但还未从审计理论上加以总结和提升, 开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点等仍然需要不断的探索，审计管理还有待于规范化、制度化、科学化。

4.复合型审计人才不足。政策措施贯彻落实跟踪审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂。审计人员不仅要具备传统的审计专业知识和技能，还需要通晓和掌握经济学、政策学、金融学等多方面的专业知识和技能。当前各级审计人员素质参差不齐，专业技术人员缺乏，审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等与开展政策措施贯彻落实跟踪审计所需要的复合型审计人才的要求还有一定差距。

四、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的建议

针对政策措施贯彻落实跟踪审计的特点和难点，建议从以下几个方面着手，从而更加科学有效的实施政策措施贯彻落实情况审计。

1.重视政策措施贯彻落实情况跟踪审计理论研究，健全相关法规体系。一是制定出系统性、操作性较强的政策落实跟踪审计法规，使政策落实跟踪审计有法可依，有章可循。建议审计署根据国务院《关于加强审计工作的意见》，在探索试点的基础上总结已有的经验，建立跟踪审计的规范和操作指南，对审计的原则、重点内容、风险评估、组织形式等方面做出具体的规定，为审计人员提供指导，最大限度地提升审计工作质量，防范审计风险。二是充分发挥审计机关、科研院所和高等院校的优势，借鉴国外先进的政策执行绩效审计理论和方法，尽快形成较为成熟的、符合我国国情的政策落实跟踪审计研究成果。

2.加快构建政策措施贯彻落实情况跟踪审计评价指标体系。采取定量与定性相结合方法，设置科学合理的绩效指标和标准，本着相关性、重要性、客观性、准确性、谨慎性原则，合理、灵活地选择多门类评价指标，为政策绩效提供综合衡量尺度。

3.创新政策措施贯彻落实情况跟踪审计管理模式。政策措施贯彻落实情况跟踪审计项目涉及的内容多、面广、部门多，要运用现代管理学的经典管理工具，如目标管理、战略管理等，对审计计划、实施、成果共享及转化全过程进行科学管理。一是明确审计目标，做好整体计划。改进审计计划编制，建立中长期审计计划体系，采用滚动编制的方法，使短、中、长期计划在时间上紧密地连贯起来。二是强化跟踪审计实施管理。坚持问题为导向，在不同单位、不同时点实施跟踪，“由此及彼”、“由表及里”。三是注重审计效果及审计成果开发管理。多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化，根据反馈信息及时调整跟踪审计工作。四是建立审计工作协调机制，加强审计信息的沟通与交流，上级审计机关要精心组织策划，相关工作方案做到全面、有针对性和可操作性。同时建立和完善审计机关与相关主管部门的协调配合机制，使政策落实审计与部门监管形成合力。

4.加强审计专业人才队伍建设。首先，要大力提升审计人员综合素质，增强审计人员对新政策的获取与理解能力。经济政策具有很强的时效性，审计人员必须时刻关注各类经济政策的变动，主动收集新政策，认真分析，加强理解。重点关注宏观政策落实情况以及有关体制障碍、制度缺陷、管理漏洞等问题，注重反映带有普遍性、倾向性的问题，在揭示问题、查处问题的同时，关键要找出政策未能落实的原因，以便提出切实有效的方法和建议，真正发挥审计免疫系统功能。其次，审计机关要注重现有审计人员的知识更新。可采取“请进来，送出去”等多种渠道，通过开展专业培训和成果交流等形式，帮助审计人员开阔视野，提高专业水准。

李克强总理提出审计机关要当好重大政策落实的“督查员”，全力推动改革发展政策和重大项目落地，为稳增长、调结构、惠民生发挥独特的促进作用。打通政令畅通的最后一公里，任务重大，国家审计人员理应为推动党中央重大政策措施落地生根、促进经济平稳健康发展做出新的贡献。 （王小燕）

参考文献：

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