【摘要】

本文围绕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，从国家对审计机关的设置和审计机关内部治理两方面出发，探讨审计体制改革的重要意义和前提条件，并从审计机关依法行政和审计人才队伍建设等方面提出依法治审的建议，以期国家审计机关能在全面推进依法治国过程中能有更大的作为。

【关键词】

依法治国 审计 治理

2014年10月23日中共十八届四中全会胜利闭幕，会议表决一致通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》部署了全面推进依法治国的路线图，在中国法治史上具有里程碑意义。国家审计机关作为国家监督机关在国家依法治理进程中发挥着重要作用，同时作为政府组成部门的审计机关的内部治理直接关系着审计监督职能履行情况。本文主要立足当前全面推进依法治国的大背景，从国家对审计机关的体制设置和审计机关的创新管理等方面提出一些个人观点，以便审计机关能在全面推进依法治国进程中更好地发挥监督和规范作用。

一、探索新形势下的审计管理体制改革

近年来，国家审计管理体制改革在民间和学术界争论很激烈，这是社会公众对审计机关能在经济社会发展过程中发挥更大的作用寄予厚望，《决定》提出完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，但审计管理体制改革也不是一蹴而就的工作。

（一）审计管理体制改革的必要性

新中国成立初期，由于实行高度集中的计划经济体制，没有产生对审计的需求。直至八十年代初，随着我国经济体制改革，开始向社会主义市场经济过渡，审计作为市场经济健康发展必不可少的监督机制被提上日程。1983年，根据《中华人民共和国宪法》中央和地方各级政府纷纷组建了审计机关，形成了我国现有的国家审计双重领导体制，审计机关双重领导体制适应我国国情，与我国目前的财政管理体制相匹配，基本符合社会主义市场经济发展的现状，在经济社会发展和国家治理过程发挥了积极作用。但毋庸置疑，由于我国国家审计领导体制形成的时间很短，客观上存在着一些与审计发展不相适应的矛盾，现阶段可以通过改革工作思路、创新工作方法去调整和完善，充分发挥审计监督作用。随着我国市场经济的建立和日趋完善，审计环境发生了巨大的变化，对照党中央、国务院依法治国工作部署，现有的国家审计领导体制在许多方面影响了审计机关职能的行使，必须加以改进和完善，使其能够发挥出更加积极的作用，保障我国经济社会持续健康发展。

（二）审计管理体制改革的前提条件

《中华人民共和国宪法》第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。我国国家审计机关是唯一由宪法明确要求设立的国家机关，审计机关的双重领导体制也是由宪法具体规定的。《中华人民共和国审计法》第八条、第九条进一步细化了《宪法》的有关规定，明确地方审计机关在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。《宪法》和《审计法》都明确规定了地方各级审计机关实行“双重领导体制”，这是必须依法坚持的。审计机关成立三十多年来的实践证明，双重领导体制有其自身的优势，审计体制事关国家基本政治制度，必须摆到国家改革发展的大局中去考虑，随着中国经济政治体制改革的深入和民主法制建设的完善，为充分发挥审计机关在国家治理中的作用，我国审计监督体制改革自然而然会提上议事日程，适时启动修宪程序修改审计体制的宪法规定，是审计管理体制改革的宪法和法律前提。

（三）积极探索审计机关人财物统一管理

今年召开的中共十八届四中全会审议通过的《决定》，提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理，这就是党中央、国务院为推进审计管理体制改革释放的信号。各级审计机关建立以来，双重管理体制不同程度地造成了两种倾向：一是上级审计机关对下级审计机关部署审计业务工作多，关注和指导下级审计机关领导班子建设、审计队伍建设、党的建设、党风廉政建设和精神文明建设少，弱化了上级审计机关的影响力；二是地方政府统管本级审计机关的人财物，客观上形成了当地政府的领导要高于上级审计机关的领导，人财物的领导某种程度上削弱了业务领导的重要性。在现行宪法关于审计机关设置的规定修改前，可以按照《决定》的要求由国务院或者审计署牵头，试点省级以下审计机关人财物统一管理，通过优化审计力量和资源的配置，探索审计管理体制改革的思路和方法，为全面推行审计管理体制改革积累经验。

二、全面推进审计机关依法行政

《决定》第三部分深入推进依法行政、加快建设法治政府，提出强化对行政权力的制约和监督，审计监督作为监督体系的组成部分，审计监督要融入监督体系形成合力和实效，审计机关自身的依法行政工作就尤为重要。

（一）强化审计机关科学决策

审计机关作为监督部门，只有自身正、自身硬，才能做到依法审计、客观公正，才能履行好审计监督职责和使命，提高审计监督的公信力和执行力。审计国家治理作用的发挥离不开审计机关的内部治理，要将审计纳入依法行政大框架统筹考虑，通过强化对审计权力的监督和制约，确保审计权力的行使公开、公正，让审计权力在阳光下运行。刘家义审计长指出，审计机关要坚持突出作风建设，强化以规范审计权力行使为核心的廉政建设；审计干部要着力提高科学决策能力，提高领导科学发展和驾驭复杂局面的能力。审计机关和具体审计人员在查处违法违规问题、实施处理处罚，揭示违规违纪案件线索、移送纪检司法机关处理，揭露体制制度问题、上报信息促进整改落实等具体工作中，要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，健全议事规则和决策程序，通过科学决策提高审计监督服务经济社会发展的能力。

（二）严格执行审计业务程序

《国家审计准则》自2011年1月1日施行以来，从审计计划到审计实施、从审计取证到审计记录、从审计审理到审计报告，对审计机关和审计人员规范审计业务、保证审计质量、防范审计风险，发挥着至关重要的作用。笔者认为，审计机关和审计人员要严格执行《准则》规定的审计业务必须遵守的约束性条款，同时要尽量适用《准则》对良好审计实务推介的指导性条款，审计人员未能遵守《准则》约束性条款的具体情况要在重要管理事项记录中予以记载。审计人员在审计实施过程中只重视问题的审查，轻视审计程序、审计取证、审计记录和审计报告等约束性程序规定，造成审计证据不充分、审计程序不合法，隐藏的审计诉讼风险可能导致所有审计成果的不确定性。审计人员要纠正审计业务程序与审计业务执行对立或脱节的错误认识，审计机关良好的业务管理和制度控制是审计业务规范化、审计成果最大化的直接保证，也是保障审计质量、保护审计人员的基础。

（三）重抓审计业务质量控制

审计质量是审计工作的生命线，《国家审计准则》对审计业务实行分级质量控制管理，明确了审计组成员、主审、组长、业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人等七级工作职责和责任，使质量控制措施和责任更加细化和具体。笔者认为，审计质量控制关键在其中四个环节，即审计组长应当审核工作底稿和审计证据，审计业务部门应当复核审计项目资料，审理机构应当以方案为基础审理项目资料，审计机关负责人应当审定审计结论文书。基层审计机关可能由于审计力量不足，质量控制措施很难到位，可以通过创新审计组织方式，打破科室职能限制,采用灵活组合模式，开展交叉复核审理，避免一人多岗，确实发挥审计项目质量控制措施在具体审计业务执行中规范作用。

三、积极推进审计人才队伍建设

《决定》在完善审计制度中的亮点，除了探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设也首次作为中共中央的重大决定提出。

（一）部署审计人才职业化建设

审计机关要积极策应《决定》关于推进审计职业化建设的号召，着力提高审计队伍的专业化水平。一是实行审计专业技术资格制度，参照公检法机关做法设置进入审计机关的资格门槛，审计机关招录新进审计人员应倾向于具备经济、法律、投资、信息化等专业背景，可加试审计工作必需的专业知识和技能，部分专业性强的职位应尝试实行聘任制。二是建立常态化的审计职业教育培训体系，以提高审计职业胜任能力作为培训目标，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。三是尝试建立审计人员职业保障制度，除保障审计人员依法执行公务，还要从法规层面上明确审计人员具体职业保障，譬如人身安全、职位晋升、工资福利、教育培训、职业荣誉等，保障审计人员勇于独立行使审计监督权。

（二）强化依法审计能力建设

依法审计能力建设的根本在于提高审计人员的综合素质。一是要强化学习能力。审计工作涉及面广、涉及行业领域多，审计人员要善于学习，不断提升业务水平，坚持把学与用统一起来，通过实践把知识转化为能力，增强实际工作本领。二是要强化实践能力。实践能力是审计人员应当具有的核心能力，要以复合型人才带动整个审计人才队伍建设，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，构建一支素质优良、业务精湛、雷厉风行的能够满足实际工作需要的审计队伍。三是要强化执行能力。当前，审计工作任务繁重、审计人手严重短缺，各项审计工作能够顺利完成，最终体现在审计人员的执行力上，要培养一支能干事、肯干事、会干事的审计队伍，狠抓工作落实，确保工作成效。

（三）构建审计廉政防控机制

审计机关是没有行政审批权的专门监督机关，构建审计廉政防控机制，要逐步完善廉政风险点的防控和管理，使廉政风险防控与审计权力运行有机结合，促进审计监督功能发挥积极作用。一是确定廉政风险点，即围绕岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境，分析权力运行轨迹，确定审计决策的关键环节。二是细化防控措施，在确定防控重点后，要从前期预防、中期监控和后期管理三个方面，具体研究制定防控措施，通过细化权力运行节点，建立有效的内部权力监督制约机制。三是强化监督考核，以防控廉政风险点为目标，完善廉政教育、监督检查、考核评估、纠错整改、责任追究等工作机制，整合监督资源和监督力量，积极应用现代科技手段，将各项防控措施落到实处。

【参考文献】

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袁少茹，国家审计准则下的审计质量控制分析，商业经济，2011年第11期；

吕勇勤，浅谈基层审计机关在国家审计准则执行中存在的困难与对策，审计署网站综合论坛，2011年5月23日；

高志明，浅析相关行政法律对审计机关依法审计的要求，湖北审计，2002年第11期；

曹婧，审计质量控制风险点归总与分析，审计署网站理论与方法，2012年09月10日。