摘 要：当前，我国地方审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导的管理体制。由于地方审计机关人财物实行属地化管理，地方政府和部门的干预一定程度上影响了审计监督的独立性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。这对于完善国家审计监督制度，保障依法独立行使审计监督权具有重大意义。

关键词：地方审计机关；审计制度；人财物；统一管理

党中央从国家治理的高度给予审计机关崇高的定位，并对完善当前审计管理体制进行了顶层设计，这是新中国成立以来国家审计发展史的首次。实施集中统一管理[ 《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉学习辅导百问》， 38．为什么要探索省以下地方审计机关人财物统一管理？将省以下地方审计机关人财物统一管理简称为“集中统一管理”。]，对于地方审计机关既是机遇也是挑战。审计机关如何充分利用集中统一管理的体制优势，更好地发挥审计保障和监督功能，促进国家治理能力现代化，是摆在审计人员面前的崭新课题。本文就推进省以下地方审计机关人财物统一管理的意义、实施及需要注意的几方面问题进行浅析。

一、实行集中统一管理的意义

（一）实行集中统一管理是贯彻依法治国的题中之义

当前，地方审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导、地方政府管理为主的管理体制，审计监督主体与被审计监督对象共处一个利益共同体内，接受同一行政首长的领导。审计机关既要依法行使审计监督权，查处违法违规违纪问题，又不得不考虑方方面面的利益关系，最终审计报告成了一份和谐的文书。审计执法的独立性受到较大的干预，影响了审计监督的执行力和公信力。从这个意义上来讲，十八届四中全会《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的顶层设计，是“保障依法独立行使审计监督权”的有益改革尝试和重大破题，是坚持依法治国的题中应有之义。实行集中统一管理，省以下审计机关的独立性将得到显著提升，基层审计机关的财务、人事等不受当地政府的干预和制约，能够有效切断审计机关与被审计单位的经济联系，有效保障了审计人员能够依法独立实施审计监督，及时、客观、公正地反映问题、公开结果，审计监督的深度、广度、力度和质量、效率都将得到空前提升，这不仅仅只是审计发展的需要，也是服务国家治理的需要。

（二）实行集中统一管理是适应审计发展新常态的现实需要

一是适应审计监督“全覆盖”的需要。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）和十八届四中全会明确提出，对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。实行集中统一管理，更加有利于实现上下联动、横向联合、协同实施和成果共享，实现审计模式由单个项目向突出一个重点行业方向发展，结果运用从单一、局部的作用向全行业、全系统的整体效能方向转变、实现审计监督有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。

二是适应“大兵团”作战的需要。近年来，审计署持续组织全国各级审计机关共同实施了地方政府性债务审计、社会保障资金审计、全国政府性债务审计、土地出让收支和耕地保护情况审计等多个全国性的大型审计项目。每次全国性审计项目集中了各级审计机关的优势审计力量，形成了强大的作战合力，有效保障了审计质量和效率。实行集中统一管理，可以在省级范围内科学调配审计力量，统一步调、统一行动，发挥同频共振的监督合力，真正形成审计工作“一盘棋”，更好发挥“大兵团”作战的效能。

三是适应“大数据”分析的需要。面对现代信息技术迅猛发展的新形势，各级审计机关为适应这种新形势纷纷加快审计数据中心建设，加大对重点行业、部门甚至是全行业、部门数据的分类归集，利用云计算、模拟仿真、智能分析等新兴技术，加强对数据的综合比对、关联分析，充分开发运用审计数据资源，着力提高审计效能。实行集中统一管理，有利于统筹区域范围内审计数据中心网络的规划建设，避免重复建设，降低投资成本，提高使用效率。

（三）实行集中统一管理是强化上级审计机关对下级审计机关领导的需要

我国审计法规定，地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下工作，审计业务以上级审计机关领导为主；地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。而在实际工作中，部分地方政府在任免审计机关负责人之前并未履行征求上一级审计机关意见这个程序。实行集中统一管理将有效改变上述局面：一方面，上级审计机关对下级审计机关负责人的任免话语权将得到加强，地方审计机关相关机构设置、审计人员的考核、职务任免、调动等将得到规范化的统一管理，直接强化了上级审计机关对下级审计机关的组织领导；另一方面，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，将进一步强化上级审计机关对下级审计机关的业务领导，以提升审计监督的质量和效率。

（四）集中统一管理是推进反腐倡廉建设的需要

地方审计机关集中由属地保障，在查处腐败案件、反映审计发现的违纪违规问题时容易受到当地领导和部门的制约、干扰，有的甚至要求隐瞒或者虚报情况，尤其是领导干部经济责任审计一般实行属地化审计监督，监督独立性和效果性大打折扣。目前上级财政各类专项资金点多、线长、面广，专项资金的使用通常在基层，一些环节虚报冒领、截留挪用甚至贪污侵占问题较为普遍，仅仅依靠上级审计机关的监督远远不够，而各级审计机关分段监督，会留下很多执行财经法纪的漏洞。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强大的审计监督合力和完整的反腐链条，提高查办腐败案件的效率和效果。

二、集中统一管理的具体实施

实行集中统一管理，有别于海关、国税等部门的垂直管理。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）强调，地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关。再次证明：实行集中统一管理是对国家审计制度的完善，并没有改变地方审计机关原有的双重管理体制，只是更加强调上级审计机关对下级审计机关的领导，以增强审计监督的独立性。在双重管理体制不变的前提下，集中统一管理可从以下几方面着手实施：

（一）关于干部人事管理

实施集中统一管理后，审计干部的晋升空间将得到极大提升，一定程度上扭转审计机关领导干部外部产生的尴尬局面，同时加速审计人员区域范围内的良性流动。实行集中统一管理后，省以下地方审计机关干部人事管理可进行如下分类管理：

省级审计机关领导干部的管理与现行管理方式一致，实行双重管理，以省级党委管理为主，审计署党组协助管理。即：审计厅（局）负责人的任免，省级党委在作出决定前，应征求审计署党组的意见。

地级市审计机关领导干部，以省级审计机关党组管理为主，地方党委协助管理。即：正、副局长（包括同级领导及非领导职务）的任免，经征求当地党委意见后，由省级审计机关党组作出决定，再由当地党委按规定程序办理。

县级审计机关领导干部 ，以地级市审计机关党组（委）管理为主，县级地方党委协助管理。即：正、副局长（包括同级领导及非领导职务）的任免，经征求县级党委意见后，由市级审计机关党组（委）作出决定，报省级审计机关备案，再由当地县级党委按规定程序办理。

省级以下审计机关中层领导干部（正、副职）的任免，按照德才兼备、以德为先，竞争上岗、择优任用的干部选拔任用程序和原则组织实施并按规定程序报同级组织部门备案。

省及省以下审计机关党的关系，实行属地管理，审计机关党组（委）的设置，由所在地方党委审批。省级审计机关党组（委）的设置，由省级党委征得审计署党组同意后审批；党组副书记、党组成员的任免，由省级党委征求审计署意见后审批。市县审计机关党组（委）正、副书记和成员，由上一级审计机关党组（委）征求地方党委意见后任免。

副省级城市审计机关党组书记、副书记、党组成员，正、副局长（包括同级领导及非领导职务），实行双重管理，以当地党委管理为主。其任免征得省级审计机关党组同意后，再由当地党委按规定程序办理。

（二）关于机构编制管理

审计力量薄弱与审计任务繁重的矛盾由来已久，其中一个重要原因就是审计机关编制人数较少，部分专职审计机构未予建立健全。实行集中统一管理后，省级审计机关可统筹全省审计工作实际，对部分专职审计机构欠缺、人员编制较少的市县审计机关进行调配，通过省级机关的纵向快速通道实现全省审计机关机构编制的补充和完善。具体可进行如下操作：

在对全省基本情况进行充分调研的基础上，根据中央两办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则等规定，统一设立经济责任审计局、固定资产投资审核中心、开发园区派出审计局等专职机构，适当提高专职审计机构的层级。同时，结合各地经济发展的实际和审计工作的需要，合理确定各地审计机关编制人数，对于确需增加编制的市县，省级审计机关研究确定后一并报省政府及有关部门，经批准后将有关文件转发相关市县政府，市县审计机关再按规定程序办理机构设立和编制增加的有关手续。通过专职审计机构的建立健全，促进审计事业的协调发展。

（三）关于财物统一管理

实行财物统一管理，核心是要由省级财政统一管理省以下审计机关各项经费。具体有三种具体方式：一是省级财政部门将省、市、县三级审计机关均作为一级预算单位进行管理；二是省级财政部门只将省级审计机关作为部门预算管理单位，再由省级审计机关对市县审计机关财务预算进行直接管理；三是省级财政部门将省级审计机关作为部门预算单位，省级审计机关管理市级审计机关，市级审计机关管理县级审计机关，分级管理。这三种方式，笔者更倾向于第二种方式，主要原因在于：将市县审计机关作为省级审计机关的二级预算管理单位，可以进一步强化上级审计机关对下级审计机关的财物领导，加强审计机关经费预算的统一管理，这也是集中统一管理的题中之义。

同时，要充分考虑各地经济发展水平不一致的实际，保障各地审计人员工资福利待遇不会因为统一管理而下降，甚至稳中有升。工资津补贴方面，应按照《国务院办公厅转发人社部、财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》要求，做好基本工资标准的调整，市县审计机关审计人员的工资收入可借鉴垂直管理部门的计算方式，按照“基本工资（国标）+（省标津补贴+地标津补贴）÷2”的方式计算。

三、实行集中统一管理后需要统筹处理的几个关系

（一）统筹与法律规章之间的关系

省以下地方审计机关集中统一管理没有改变现行体制，与宪法和法律并不冲突，依然是在宪法的框架范围内实施审计监督。国家审计准则（2010年审计署第8号令）第四十一条规定：“审计机关应当将年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。”也就是说地方审计机关在制定年度审计项目时报经本级政府行政首长批准是第一步，报告给上级审计机关则是第二步。集中统一管理后，年度项目计划依然要按照规定报本级政府行政首长批准。不同的是，在审计项目计划制定方面，可改为下级审计机关的项目计划先征求上级审计机关的意见，再报本级政府行政首长批准，体现上级审计机关强化对下级审计机关的业务领导。因此，可对国家审计准则第四十一条的规定进行适当修订，可表述为：“地方审计机关年度审计项目计划在征求上级审计机关意见后报本级政府行政首长批准。”

（二）统筹与地方党委、政府之间的关系

如上所述，集中统一管理并没有改变现行的双重领导体制，审计机关依然是政府的组成部门，接受政府行政首长的领导。地方审计机关要统筹协调好受双重领导的关系：不能忘却审计的职责和功能定位，不能因为集中的统一管理而忽略了地方党委和政府的领导地位；也不能认为现行体制未予实质改变而轻视统一管理带来的审计监督独立性的增强。集中统一管理后，地方审计机关既要持续树立服务大局的意识，紧紧围绕党委、政府的中心工作，及时揭露审计发现的各类风险隐患和违纪违规问题，为地方经济发展保驾护航；也要接受上级审计机关的强化领导，坚持依法审计、文明审计，增强审计监督的独立性，不断提高审计监督的质量和效率。

（三）统筹统一管理与自我管理之间的关系

省以下地方审计机关集中统一管理，增强了审计监督的独立性，强化了上级审计机关对下级审计机关的领导。但这并不意味着一刀切，上级审计机关直接安排下级审计机关的所有审计工作，下级审计机关直接听命于上级审计机关就行了，这其中需要统筹协调统一管理与自我管理的关系：既要适应审计监督全覆盖这种新常态的要求，统筹省级范围内审计资源和力量，积极推进大项目审计、大兵团作战， 下级审计机关要主动接受上级审计机关在集中方面的统一管理，同时也要注重因地制宜，在统筹推进并完成“一条鞭”项目的情况下，适当激发市县审计机关的自主性和创造性，对本级重点资金、重点项目等实施审计，实现规定动作与自选动作的交相辉映，实现审计成果的多样化。既保障了独立性也激发了积极性。

四、实行集中统一管理后重在加强内部管理

实施集中统一管理后，审计发展在获得机遇的同时也面临新的挑战，需要不断加强审计系统内部管理，以增强审计保障和监督效能。

一是加强审计项目计划管理服务审计监督全覆盖。地方审计机关可以在同级财政预算执行审计等法定审计项目之外进行合理的统筹规划，创新审计项目计划制定方式，确定重点审计项目。上下联动对省以下垂直管理的部门单位实施专项资金审计、经济责任审计、预算执行审计等成为了可能。可以预见，上下联动实施“一条鞭”审计项目比重上升将会成为新常态，这是审计监督全覆盖的必然要求。如江苏省审计厅近年来连续组织全省相关省辖市实施省管县级地方党政领导干部经济责任同步审计、省管高校领导干部经济责任同步审计、全省村庄环境治理专项审计等，这些都是最生动地例证。

二是优化审计组织方式服务审计监督质效再提升。审计署近年来组织实施的国土审计等多个全国性审计项目成就了“大项目”推进和“大兵团”作战的组织方式，其中还包含异地交叉审计。这些都是审计组织方式的创新尝试并取得了良好的成效。集中统一管理后，“一条鞭”审计的常态化使得审计组织方式有了多样化的选择，既可以选择属地化就地审计，也可以实施区域范围内的异地交叉审计，前者更加节约审计成本，而后者使得审计监督独立性更强。在审计资源的调配上，统一管理的优势更加明显。上级审计机关可以在区域范围内合理调剂审计资源尤其是人力资源，最大限度实现审计资源的优化配置，提高审计监督的质量和效能。

三是规范审计内部管理服务审计监督内功再强化。集中统一管理，落脚点在管理。省级审计机关可借此良机狠抓系统内部管理。一抓审计干部队伍能力素质建设，着力提升审计专业化水平。加大业务培训力度，增强培训的针对性和时效性，不断提升审计人员的业务能力和水平；通过制定审计系统绩效考核办法，奖惩分明，激发审计人员干事的能动性和积极性；通过定期轮岗交流，增强审计人员多岗位胜任能力，提升审计人员的综合能力和素质。二抓审计工作质量，着力提升审计规范化水平。通过制定和完善科学的审计项目质量考评体系，建立优秀审计项目奖惩标准和导向，加大对党委、政府批示、被审计单位建立健全制度规范、移送立案数量、产生较大社会影响等方面的综合考评权重，以不断提高审计工作质量和效能，不断增强审计机关的公信力和影响力。加快编制分类审计业务指南、审计监督全覆盖办法等制度规范，建立健全追究问责机制、整改督查机制、成果运用机制等，努力形成一套较为科学完备的审计管理制度体系。三抓审计实施手段现代化，着力提升审计信息化水平。坚持以信息化引领审计现代化，按照审计署“金审工程”总体部署和规划，充分运用省级数字化审计分析平台，逐步建立财政、地税、社保、部门预算执行等审计系统，实现大数据分析和行业性、系统性全覆盖审计，以及信息技术与审计业务深度融合、技术开发与实际应用同步推进。加快审计专网建设步伐，升级现有的审计管理系统（OA）并进行国产化、本地化改造。加强审计信息化人才队伍建设，培养一批信息化审计的骨干力量，为审计信息化建设和发展提供人才保障。

省以下地方审计机关人财物统一管理对国家审计体制的一项重大改革，也是推进依法治国的重要举措。既需要强有力的顶层规划和设计，也需要基层审计机关的积极探索和实践；既需要吸收垂直管理的有益经验，也需要正确认识集中统一管理与其之间的根本差别；既要利用集中统一管理后审计监督的独立性增强的优势，也要合理协调与党委政府等各方的关系。抓住改革的历史机遇，直面现实的严峻挑战，努力让国家和社会感受到审计体制改革带来的红利。（沈燕兵）