对如何做好政策跟踪审计的几点思考
陈昌满（江苏省阜宁县审计局）
公共政策是政府履行公共管理职能，提供公共产品和服务的主要工具。政策跟踪审计实践已在我国部分审计机关开始试点，从法理上讲，开展政策跟踪审计有必要、也可行，但是当前政策跟踪审计仍面临法律依据不明确、跟踪时机难把控等困境。如何完善相关法律、推动政策跟踪审计科学有序发展，本文试作论述。
一、开展政策跟踪审计的法理依据
政策跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对于国家出台的涉及经济、社会、文化、教育、资源、环境、土地等方面相关政策实施，相关资金筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相当较长的时间里持续开展审计的活动。
依法行政是现代政府管理的本质要求，因此，履行专门监督职能的国家审计机关必须在法律的框架下开展审计。但是，开展政策跟踪审计是否具有合法依据？法理上是否行得通？这是首先应该明确的问题。
笔者认为，政策执行情况跟踪审计本质上属于绩效审计（或称“效益审计”）的范畴。《最高审计机关国际组合绩效审计实施指南》将绩效审计的内涵归纳为：国家审计机关对政策是否得到正确执行和政策的社会影响及效果如何进行审计并发表意见，其中对于政策实施的效果性尤其应关注政策目标的实现程度。
从我国现行审计法律法规条文中进行寻找，“政策执行情况跟踪审计”的提法，是缺乏法律法规条文明确规定的。但是，从立法精神及法理上加以理解和把握，它仍然符合我国审计法律和制度框架的规定。我国审计法第三条规定，审计机关对被审计对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。其中的效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，主要通过绩效审计时间来实现，而要评价公共财政资金的经济、社会效益，就必须以国家公共政策目标为依据。同时，公共政策与公共财政是紧密相连的。在各领域中的财政、财务收支真实、合法及绩效管理情况都反映了公共政策的执行及其效果，如社会保险资金的筹集、管理、使用情况，节能减排资金的预算安排及使用效果情况，财政支农资金的使用情况等都从不同角度、不同方面反映了国家政策制定、实施情况。从某种程度上说，公共财政资金审计就是公共政策执行情况审计。
再从国家审计的职能定位来分析，发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求，而跟踪审计恰好是发挥预防、揭露和抵御“免疫系统”三大功能的有效载体。一方面，对国家重大经济政策执行情况开展跟踪审计、跟踪监督财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益、维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用。同时，通过跟踪审计，揭示重大体制性、机制性障碍以及制度性缺陷和管理漏洞，可以有效促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。另一方面，开展公共政策执行情况跟踪审计，符合现代政府审计实践的发展趋势，具有重要的现实意义。此外，从外部社会需求看，公众要求开展公共政策执行情况跟踪审计的期望也较为强烈。对政策执行情况开展跟踪审计并及时公布审计结果，能有效满足公众的知情权。
二、政策跟踪审计面临的困境及改进对策
1、当前政策跟踪审计面临的困境
政策跟踪审计的法律依据仍不够明确。目前而言，对国家政策执行情况开展跟踪审计，尚缺乏明确的法律规定，审计署对于跟踪审计的有关具体内容、范围、原则、方法、工作的组织和实施步骤等也没有提出明确、细致的要求，以致开展政策跟踪审计仍处在无章可循、无法可依的境地，特别是基层审计机关、在落实审计署关于开展政策执行情况跟踪审计的任务部署时，往往很被动，一定程度上阻碍了跟踪审计实践的进一步拓展。
跟踪时机的选择难以把控。理论上讲，越早介入，审计效果就会越好，特别是在政策制定部门前期决策、专家论证阶段，审计就应该及时跟进，以便较早熟悉相关政策制定的背景以及相关部门和专家的意见或建议。客观而言，多项政策不需要审计部门时时刻刻跟进监督，而应根据政策的制订过程、资金安排、管理使用等情况开展跟踪审计。因此，审计介入时机的选择就十分重要，要尽量避免审计介入时间不合宜而出现的尴尬状况，同时也应避免被审计单位对跟踪审计出现审美疲劳和简单应付的现象。
审计人员素质与政策跟踪审计的高要求仍存在距离。国家审计机关特别是基层审计机关的一线审计人员，多数是财会专业背景，其知识结构较为单一，而具有管理学、法学、社会学以及工程等专业背景的审计人员普遍匮乏。跟踪审计工作不仅要求审计人员具有精湛的财务审计专业技术，更需要有较宽的相关专业知识面，同时还要具备良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，掌握政策的最新动态。
2、改进我国政策跟踪审计的对策
明确政策跟踪审计的法律依据。我国开展政策跟踪审计的当务之急就是解决审计行为和审计标准的法律依据问题，要在审计法律体系中明确审计部门的政策执行监督权限，对政策执行情况监督的范围、目标、形式加以规定，从而实现政策跟踪审计有法可依、有章可循。从我国审计实践需求看，在立法相对滞后的现实情况下，建议审计署将政策跟踪审计纳入国家审计中长期发展规划，建立符合我国国情的政策跟踪审计制度。短期内，比较可行的是在认真总结各地跟踪审计实践经验的基础上，尽快研究制定相对统一的跟踪审计管理办法，以规范跟踪审计行为，防止越俎代庖，产生审计风险。在跟踪审计管理办法中，要明确跟踪审计的操作规程。特别是对跟踪审计通知书发送、跟踪方式、归档等具体行为，要在管理办法中进行规范。
合理选择和把握跟踪时机。政策跟踪审计不同于一般项目的跟踪，它是有阶段性的，每一个阶段都会有一个适当跟踪时机的选择问题。通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点日期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，都容易出现各种管理漏洞，各种形式的营私舞弊甚至腐败行为也会趁虚而入，这时就更需要国家审计机关及时介入，加强审计监督。
加强审计专家队伍建设。政策跟踪审计涉及政治价值、经济运行、人口增长、社会结构变迁等诸多影响因素，审计人员必须增加政治学、经济学、社会学、社会保障学、公共管理学、政策科学等学科知识的学习，从多学科交叉的视角进行政策执行情况分析。在审计人员配备和审计专家的任用上，必须突破传统借助外聘专家意见的局限。因此，只有培养审计机关自身的专家型审计专业人才，在审计实践中才能发挥多学科优势，对政策执行情况进行综合评价与分析，从而提高审计结论的科学性和准确性。然而，在较短时间内无法改变当前审计人才知识结构单一问题的情况下，合理配置现有的审计人力资源，是进一步提升政策跟踪审计质量的关键环节，它直接影响着跟踪审计的实施效果。（陈昌满）
一、开展政策跟踪审计的法理依据
政策跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对于国家出台的涉及经济、社会、文化、教育、资源、环境、土地等方面相关政策实施，相关资金筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相当较长的时间里持续开展审计的活动。
依法行政是现代政府管理的本质要求，因此，履行专门监督职能的国家审计机关必须在法律的框架下开展审计。但是，开展政策跟踪审计是否具有合法依据？法理上是否行得通？这是首先应该明确的问题。
笔者认为，政策执行情况跟踪审计本质上属于绩效审计（或称“效益审计”）的范畴。《最高审计机关国际组合绩效审计实施指南》将绩效审计的内涵归纳为：国家审计机关对政策是否得到正确执行和政策的社会影响及效果如何进行审计并发表意见，其中对于政策实施的效果性尤其应关注政策目标的实现程度。
从我国现行审计法律法规条文中进行寻找，“政策执行情况跟踪审计”的提法，是缺乏法律法规条文明确规定的。但是，从立法精神及法理上加以理解和把握，它仍然符合我国审计法律和制度框架的规定。我国审计法第三条规定，审计机关对被审计对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。其中的效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，主要通过绩效审计时间来实现，而要评价公共财政资金的经济、社会效益，就必须以国家公共政策目标为依据。同时，公共政策与公共财政是紧密相连的。在各领域中的财政、财务收支真实、合法及绩效管理情况都反映了公共政策的执行及其效果，如社会保险资金的筹集、管理、使用情况，节能减排资金的预算安排及使用效果情况，财政支农资金的使用情况等都从不同角度、不同方面反映了国家政策制定、实施情况。从某种程度上说，公共财政资金审计就是公共政策执行情况审计。
再从国家审计的职能定位来分析，发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求，而跟踪审计恰好是发挥预防、揭露和抵御“免疫系统”三大功能的有效载体。一方面，对国家重大经济政策执行情况开展跟踪审计、跟踪监督财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益、维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用。同时，通过跟踪审计，揭示重大体制性、机制性障碍以及制度性缺陷和管理漏洞，可以有效促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。另一方面，开展公共政策执行情况跟踪审计，符合现代政府审计实践的发展趋势，具有重要的现实意义。此外，从外部社会需求看，公众要求开展公共政策执行情况跟踪审计的期望也较为强烈。对政策执行情况开展跟踪审计并及时公布审计结果，能有效满足公众的知情权。
二、政策跟踪审计面临的困境及改进对策
1、当前政策跟踪审计面临的困境
政策跟踪审计的法律依据仍不够明确。目前而言，对国家政策执行情况开展跟踪审计，尚缺乏明确的法律规定，审计署对于跟踪审计的有关具体内容、范围、原则、方法、工作的组织和实施步骤等也没有提出明确、细致的要求，以致开展政策跟踪审计仍处在无章可循、无法可依的境地，特别是基层审计机关、在落实审计署关于开展政策执行情况跟踪审计的任务部署时，往往很被动，一定程度上阻碍了跟踪审计实践的进一步拓展。
跟踪时机的选择难以把控。理论上讲，越早介入，审计效果就会越好，特别是在政策制定部门前期决策、专家论证阶段，审计就应该及时跟进，以便较早熟悉相关政策制定的背景以及相关部门和专家的意见或建议。客观而言，多项政策不需要审计部门时时刻刻跟进监督，而应根据政策的制订过程、资金安排、管理使用等情况开展跟踪审计。因此，审计介入时机的选择就十分重要，要尽量避免审计介入时间不合宜而出现的尴尬状况，同时也应避免被审计单位对跟踪审计出现审美疲劳和简单应付的现象。
审计人员素质与政策跟踪审计的高要求仍存在距离。国家审计机关特别是基层审计机关的一线审计人员，多数是财会专业背景，其知识结构较为单一，而具有管理学、法学、社会学以及工程等专业背景的审计人员普遍匮乏。跟踪审计工作不仅要求审计人员具有精湛的财务审计专业技术，更需要有较宽的相关专业知识面，同时还要具备良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，掌握政策的最新动态。
2、改进我国政策跟踪审计的对策
明确政策跟踪审计的法律依据。我国开展政策跟踪审计的当务之急就是解决审计行为和审计标准的法律依据问题，要在审计法律体系中明确审计部门的政策执行监督权限，对政策执行情况监督的范围、目标、形式加以规定，从而实现政策跟踪审计有法可依、有章可循。从我国审计实践需求看，在立法相对滞后的现实情况下，建议审计署将政策跟踪审计纳入国家审计中长期发展规划，建立符合我国国情的政策跟踪审计制度。短期内，比较可行的是在认真总结各地跟踪审计实践经验的基础上，尽快研究制定相对统一的跟踪审计管理办法，以规范跟踪审计行为，防止越俎代庖，产生审计风险。在跟踪审计管理办法中，要明确跟踪审计的操作规程。特别是对跟踪审计通知书发送、跟踪方式、归档等具体行为，要在管理办法中进行规范。
合理选择和把握跟踪时机。政策跟踪审计不同于一般项目的跟踪，它是有阶段性的，每一个阶段都会有一个适当跟踪时机的选择问题。通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点日期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，都容易出现各种管理漏洞，各种形式的营私舞弊甚至腐败行为也会趁虚而入，这时就更需要国家审计机关及时介入，加强审计监督。
加强审计专家队伍建设。政策跟踪审计涉及政治价值、经济运行、人口增长、社会结构变迁等诸多影响因素，审计人员必须增加政治学、经济学、社会学、社会保障学、公共管理学、政策科学等学科知识的学习，从多学科交叉的视角进行政策执行情况分析。在审计人员配备和审计专家的任用上，必须突破传统借助外聘专家意见的局限。因此，只有培养审计机关自身的专家型审计专业人才，在审计实践中才能发挥多学科优势，对政策执行情况进行综合评价与分析，从而提高审计结论的科学性和准确性。然而，在较短时间内无法改变当前审计人才知识结构单一问题的情况下，合理配置现有的审计人力资源，是进一步提升政策跟踪审计质量的关键环节，它直接影响着跟踪审计的实施效果。（陈昌满）
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