党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，其基础和前提就是要构建健全有效的自然资源资产管理和监管体制。对此，《决定》指出“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”自然资源资产管理和监管体制是生态文明制度体系的有机组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。构建科学有效的自然资源资产管理和监管体制，不仅会为解决重大资源环境问题奠定良好的制度基础，而且也会对我国可持续发展进程产生深远影响。党中央指明了前进的方向，但实现的路径却需要相关理论研究者和实务工作者的共同努力。
    
    近年来，湖北省武汉市审计局对某地区自然资源资产开展审计调查，调查情况表明，目前编制自然资源资产负债表和开展领导干部自然资源离任审计存在三大难题：一是基础数据很难有效获取。基础数据涵盖国土、水、森林、矿产等多种类自然资源资产，涉及分布、结构、数量、质量、权属等多方面，分散在多个职能部门、企业和科研机构，且不完整、误差大、采集频次低，同时各部门数据打架，国土部门对各类用地测量面积与区农业部门、林业部门、水务部门、统计部门等部门数据都不一致。二是自然资源资产价值很难评估。大多数自然资源没有市场价格、或价格没有真实反映价值，采取评估的方式，也因经济价值复杂多样、生态价值认识不全面等因素难度很大。三是对领导干部自然资源资产绩效很难评价。各地发展定位、条件、机遇都不一样，某些地区发展很快，原有规划跟不上新的形势，保护和利用两方面责任站在自身的角度很难平衡；环境保护政策执行周期长、生态效益显现慢，评价自然资源保护绩效很难及时、有效量化；评价政府自然资源利用绩效要剔除市场影响，难度也很大。
    
    上述困难的产生，笔者认为除了自然资源资产相关理论还不完善、相关专业技术还较落后外，主要原因是现行自然资源管理体制不适应深化改革需要。
    
    一是现行体制没有完善的总体设计，制度随着问题成长，实践走在理论的前面，多是单项的、片面的，如土地用途管制和排污总量控制制度，前者局限于土地规划部门，监管集中于土地使用全过程前端的房屋开发建设阶段，在中末端的房屋销售、使用、转让阶段力度有限；而后者局限于环保部门，由于监控能力不足、处罚力度不够、相关排污收费制度与总量控制衔接不够、排污权交易制度不完善等原因，做不到源头控制。
    
    二是现行体制脱胎于传统计划经济，延续了条块分割的管理方式，职能划分和事权财权分配存在交叉、重叠、缺位和责权不清的现象。对自然资源，没有统一管理部门，相关职能分散在国土、农业、水务、林业、矿产、环保等部门，国土部门对区域内所有国土资源实施管理，与农业、水务、林业部门都有交叉，环保部门只承担大气、水等部分环境保护责任，与其他部门尤其是水务部门职责上存在较大交叉；各部门履行职能不完整，对资产所有者职能履行，国土部门只对国有建设用地、林业部门只对国有林业资产行使，水务部门、矿产部门只收取象征性的资源补偿费；业务上各部门自成体系，依据不同的政策，采用不同的技术、业务规范和管理平台，很难有效沟通共享；对湖泊、河流、森林等很难分割的自然资源，缺少有效的协调机制和解决跨领域、跨部门、跨地区问题的制度安排；对承担生态环境保护责任而蒙受损失的地区主要依靠财政转移支付来补偿，但是缺乏合理的依据和计量基础、主观性较强，而且这种补偿更多的是弥补损失，很难真正体现其生态价值，让相关个人、企业、地方政府因此获利，使这种正的外部效应内化。
    
    三是管理手段落后于国家治理体系和治理能力现代化的要求。以行政手段为主，惩罚力度低且执行不力，缺少有效的经济激励手段和环境质量控制目标；现代公共治理的制度安排不足，没有有效整合共享大专院校、科研机构、企业等社会机构的资源。四是自然资源资产行政配置落后于改革要求。自然资源资产产权不明晰，无法完全资产化、市场化，市场在资源配置中的决定性作用未能发挥，还是行政配置为主，各级政府行政管理部门同时行使所有者和监管者职责，容易造成管理目标难以实现、激进短视只顾眼前利益等问题。
    
    针对上述困难和问题，笔者建议狠抓基础工作，进一步探索自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计，总结相关做法和经验，加强对改革路径的理论研究，推动生态文明制度建设。
    
    （一）做好生态文明制度建设基础工作，主要四个方面的工作亟待推进：一是按照编制自然资源资产负债表的要求，对现有数据核对，找出可信度不高、互相矛盾的问题，对数据获取途径进行清理，找到缺失、重复的环节，对数据获取方式进行分析，找出落后的、低效的方式，加以改进，并大力推进信息化建设，整合基础数据，实现自然资源大数据管理；二是结合目前开展的集体土地确权登记、农村宅基地和集体建设用地审批、不动产统一登记等工作，逐步明晰自然资源产权；三是做好自然资源资产相关理论和技术储备工作，充分发挥高校、科研机构、社会组织、及政府部门自身的技术力量，组成学术课题研究组，研究自然资源资产管理、监管、审计的相关理论体系、指标体系、评价体系及审计方法；建立资源环境专家库，聘请具有资源、环境、法律、工程技术等相关专业知识的人员参与自然资源资产管理和监管和审计；四是做好宣传工作，使公众逐步认识到自然资源的价值，形成生态环境保护人人有责、自然资源必须有偿使用的舆论氛围，奠定自然资源资产化的社会基础。
    
    （二）构建系统完整的自然资源资产管理和监管体制。这是一个全方位的系统改革和创新过程，为了保证正确的改革导向，要加强顶层设计，而非部门主导，避免简单地将改革任务按条块领域分解到各职能部门，防止生态文明制度建设成为谋求部门利益和目标的“挡箭牌”，要进一步强化统筹协调。现阶段应该充分听取各利益相关方的意见，积极稳妥地推进生态环境保护领域改革保持目标、制度、政策的一致性和持续性。有四个方面应该是努力的主要方向：一是建立统一的自然资源资产管理机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，代表国家对利用当地自然资源资产履行主体责任；二是建立统一的自然资源监管机构，统一行使所有国土空间用途管制职责，制定和实施地方自然资源资产相关规划、政策，进行统筹管理，主要承担自然资源保护方面的职责；三是建立自然资源资产统计、核算体系，对目前各类自然资源统计方法进行规范和补充，建立自然资源资产台账，逐步对相关数量、质量、保护、利用情况进行全面统计，使自然资源资产相关基础工作走上日常化、规范化的轨道，逐步纳入国民账户核算体系；四是建立自然资源资产审计体系，研究制定相关审计方法和程序，培养锻炼专业审计队伍。
    
    （三）科学制定自然资源资产保护利用规划。现有的规划单项的很多，综合的不多，没有形成完整的体系。迫切需要在现行自然资源相关法律法规框架内，针对地方自然资源实际情况，综合衡量自然资源资产经济价值和生态价值，以价值最大化为目标，兼顾保护和利用，制定符合科学发展要求的整体规划和所有国土空间用途的详细规划，以自然资源保护为前提，鼓励自然资源资产集约使用，提高自然资源资产利用层次和水平，利用经济和政策杠杆将强制性保护引向自觉维护。
    
    （四）逐步健全生态环境责任考核评价、责任追究机制。现阶段总的原则应该是：定性与定量相结合、强化量化考核；由简到繁、由单项到综合；从数量和价值两套评价体系并行逐步过渡到单一价值评价体系。先将一些能够客观、真实、有效反映自然资源资产保护利用状况、并且与政府宏观、微观政策执行及相关具体行政行为联系紧密的指标，纳入对地方领导干部和相关职能部门考核评价体系，一是反映短期政策执行的指标，例如排污口关停数量、矿山关闭数量等；二是反映自然资源资产利用效果的指标，如单位土地面积工业增加值、工业用地投资强度、单位耕地面积粮食产量等。同时，还要提高公众的参与程度，一是部分数据、指标对外公示，接受公众监督；二是直接将公众对自然资源保护、利用的评价纳入考核评价体系。
    
    （五）探索建立跨区域的协调机制和机构。一是对国家和地方生态环境保护政策和总体规划造成的区域发展不平衡，进行对话、沟通和利益协调，并逐步过渡到能够对水权等重要的自然资源权利在区域间的初次分配进行协调，这也是明晰产权的一个重要制度安排；二是对跨区域的水、森林等重要的自然资源，探索制度创新，提高对其保护和利用的协调性和有效性。
    
    （六）逐步建立健全生态补偿机制。这与协调机制有联系，但侧重于资源的配置。现阶段还是主要依靠财政安排：一是建立区位生态补偿机制，对生态保护区实施区域性特殊生态补偿，通过一般性财政转移支付弥补部分地区因限制二、三产业的发展蒙受的税收损失，对农民以直接经济损失和生态投资成本为依据进行合理的经济补偿，对劳动力剩余、劳动工具闲置以及生态建设投资成本和产业结构调整的投资进行间接生态经济补偿；二是建立生态建设补偿机制，实行政府补贴与生态建设紧密结合，按阶段给予农村污水处理、农村垃圾处理、产业结构调整补偿和生态重建价值补偿，通过基础设施项目建设，逐步减轻对环境的压力；三是发展“造血型”生态补偿模式，统筹城乡共同发展，发挥经济发达区域的产业、科技、人才、市场、资金、信息等综合优势，加大对口帮扶的力度，与生态保护区自然资源、劳动力等因素结合，实现优势互补，帮助生态保护区群众建立替代产业、替代能源，发展生态经济，提高生态保护区的自我发展能力。但根本解决之道还是实现市场配置，在完善自然资源资产管理、核算基础上，实现所有环境保护行为产生的生态环境效应合理有效价值化，并在市场中有偿交易，真正体现其生态价值，使这种正的外部效应内化，让相关个人、企业、地方政府因此获利。（陈华林 胡子健 胡焰 陈进）

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