浅谈国家审计推进法治建设的构想(湖北省武汉市江夏区审计局)
陈亭(湖北省武汉市江夏区审计局)
【发布时间:2014年09月24日】
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    摘要:党的十八大强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重实效发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求,必须全面贯彻实施宪法。作为国家治理的重要组成部分的国家审计是法治建设的工具,在国家治理法治化的发展轨道上起着不可或缺的推动作用。
    关键词:国家审计 法治建设 国家治理
    
    一、国家审计确立法治理念的现实意义

    刘家义审计长指出,“国家治理就是通过配置和运作国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”笔者认为,所谓国家治理法治化实质上也就是依法治国,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,法治的基本含义是指法律在国家生活中具有最高权威性,国家的政治生活、经济生活和社会生活各方面以及公民的和和行为都要依据法律的规定进行。法治建设包括了在法治精神指引下进行的立法、执法、司法、守法、监督等一系列法律实践活动。
    
    审计机关确立法治理念,不仅强调审计人员在执法操作过程要遵守法律,按照审计监督实施细则适用法律,而且强调它的实施侧重面要营造一个学法懂法、用法守法的法制环境。只有审计人员有了普遍的法治认同感,有了浓厚的审计法治意识,有了虔诚的审计人员法治信仰,审计机关法治理念才能确立。
    
    (一)在法治理念下审计机关监督执法能力凸显
    法治为全面深化改革提供制度保障。习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。”通过法治强化顶层设计,在法治的框架下“摸着石头过河”,用法治为全面深化改革提供制度保障都是其中的应有之义。
    
    国家审计为全面深化改革保驾护航是通过其执法行政行动实现的。审计机关作为政府执法部门,在审计监督全过程中有着严格的法律遵循和要求。在人民群众日益增强的法律意识面前,在日臻完善的国家法律制度面前,审计机关及其人员的一言一行、一举一动,均受到社会各界及普遍关注。其合法性、真实性、程序性、客观性成为人们审视审计机关依法监督行为的重要标准。唯有确立审计法治理念,提高审计机关依法履职能力,才能做到监督有据、裁量合理,严格按照习近平总书记在谈惩治腐败时所强调的,“老虎”“苍蝇”一起打。对可能危害国家经济安全、百姓切身利益的问题线索,一旦发现,就要揪住不放,一查到底,依法惩处,切实履行好审计机关反腐倡廉的职责。最终实现审计执法行为的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
    
    (二)在法治理念下审计法制建设日臻完善
    在深化改革的关键期,国家审计机关肩负着有效维护经济社会安全发展,保障人民群众共享改革红利的神圣使命。审计机关是全面深化改革的忠实拥护者和护航者。为了适应改革形势,审计机关必须构建完善的审计机关法规体系。完善审计机关法制体系是以《审计法》为龙头,以审计机关监督职能范围规定法规为主干,由国家法律、国务院和审计署一系列规章制度组成的,内容具体、范围界定、结构完整、层次清晰,门类齐全的审计法规制度体系。进一步健全和完善审计机关法规制度体系要在确立法治理念前提下并实现。
    
    (三)在法治理念下推进审计法制如期实现
    党的十八届三中全会把审计纳入全面深化改革的总体布局,审计机关应顺势而为,以改革的精神推动审计创新,完善“免疫系统”与“国家治理”的工作流程,在推进完善国家治理中发挥其重要作用,为审计机关服务于国家法治建设指明了方向。《北京宣言》提出了国家审计机关促进国家良治的使命目标,也是审计机关的任务目标,与国家法治建设紧密联系在一起。在确立的法治理念下,国家审计法制建设可以保障经济社会建设又好又快发展的同时,促进审计人员优良作风养成,和增强依法监督行政操作力度,全面提升审计机关服务于国家法治建设的能力。
    
    二、国家审计与法治建设的关系

    国家审计与法治建设密不可分,二者相互依存,相互促进。这在我国的立法实践中得到了鲜明的体现:国家审计是法治建设的重要组成部分,既作为法治建设中依法行政的主体践行着依法治国方略,又是独立的监督机制承担着部分法律监督职能,对法治建设的效果进行监督和反馈。在国家的宪法和基本法律中已经得到了确认。2006年2月28日通过的《中华人民共和国审计法》第一章总则第一条提到:为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法制定本法。
    
    审计法明确规定:“审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规,以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价,对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为,在法定职权范围内作出处理、处罚的决定。”不难看出,由于审计人员职业身份的这种特殊性,使得作为构成审计主体的广大审计人员不仅是依法治国的主力军,也是依法治国的重要主体。在为依法治国和法治建设的长远目标服务上可谓一脉相承、相得益彰。
    
    三、国家审计是服务国家治理的有力推手

    国家审计与法治建设统一于国家治理,共同致力于贯彻落实我国依法治国的基本方略,推动实现良好国家治理,在我国社会主义法治国家的建设过程中发挥着不可替代的作用。
    
    法治建设的目的是要更加注重实效发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。审计是依法审计,一方面,审计要依照法律法规规定的程序进行审计,审计的过程,就是防止权力滥用的过程,首先不规范自己的行为,就不能监督别人的权力,也无法让被审计单位信服。但审计也要完善相应的制度,否则无法可依,更谈不上依法审计。另一方面,还要通过法律法规来判断和识别各项经济活动的实质,对查出的违法违规的行为依照相关的法律法规规章制度进行处罚和处理。只有依法审计,才能监督和约束被审计单位,才能让被审计单位接受,才能经得住考验。实践中,通过预算执行审计、经济责任审计、各种专项资金审计等多种审计,强化了法律法规规章制度的执行,使得法治的理念深入全面改革各个方面、各个领域。其主要体现为:一是推进法治建设的重要抓手和有力武器,在法治工作深度、广度推进、各项事业走上法治轨道的今天,充分彰显了审计活力,审计保障国家宏观调控措施落实,维护财经秩序,服务区域经济健康发展,推进反腐倡廉建设,促进依法行政等方面发挥了积极作用;二是在区域经济社会发展大潮中,充当全面深化改革的急先锋,当好推手,强化了行政监督和问责,审计部门着力加强对财政专项资金和预算执行审计、政府重大投资项目审计、领导干部经济责任审计等工作,重点加强涉农专项资金审计、如农村家园建设、粮食补贴、退耕还林等公共资金的专项审计。从某种程度上讲,直接折射和影响到国家审计是否能有效推动法治建设科学发展进程。可以说,国家审计与法治建设密不可分,二者相互依存,可以有效地促进和保障依法治国目标的顺利实现。
    
    四、国家审计推进法治建设的实践路径

    国家审计持续推动法治建设在科学发展轨道上,最根本的是确保审计监督行政执法刚性运行机制,与时俱进,大胆创新,从而大力推进审计机关建设法治化的进程,实现加快建设社会主义法治国家步伐,使之落实到审计机关建设各领域、各方面、各层次和全过程。
    
    (一)发挥监督正能量,服务经济社会发展科学体系
    执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。
    
    审计机关应顺势而为,以改革精神推动审计创新,强化主体责任意识,化解障碍性问题,维护人民群众切身利益,在推进完善国家治理中发挥积极作用,要勇做全面深化改革的护航者、稳定器、排头兵。一是狠抓问题整改。当前,关系人民群众切身利益的执法审计问题还比较突出,因此,强势推进审计整改工作势在必行,落实整改责任,加强跟踪督查,加大审计结果公开力度,确保审计发现的问题整改到位,要敢于对违纪违法问题“敢碰”,说硬话、下硬手、依法审计,秉公执法,做到该查处的查处,该保护的保护,用移交案件的实际行动凸显审计的作用,树好审计的严肃性、权威性,促进公平正义;二是力促源头防范。针对存在的问题和薄弱环节,帮助被审计单位建立健全内控制度,堵塞漏洞。做到监督与服务并重,在监督中强化服务,在服务中加强监督,让被审计单位和领导干部认识到“审计一次,管理就规范、提高一次”;三是坚持以推进党风廉政建设为坚实支撑点。审计作为一种特殊的、专业性的监督方式,是加强党风廉政建设的重要手段,是依法治区的重要环节。对于审计中发现的重大违规违纪问题要及时揭露和查处,对于发现的制度机制上存在的漏洞和薄弱环节,要通过改革创新、完善制度,逐渐消除滋生问题的土壤和条件,进一步强化对权力的制约和监督,防止权力失控、决策失误、行为失范,杜绝“奢靡之风糟蹋钱”的现象,确保惠民利民的政策得到贯彻落实,积极营造风清气正、廉洁高效的区域经济发展运行环境。
    
    (二)加强队伍建设,不断提升审计人员执法能力
    拓展和更新知识,打造新型审计队伍是国家审计服务和推进法治建设发展方式的实际需求。我们始终把加强法制机构和队伍建设作为推进依法行政的头等大事放在首位抓紧抓好,着力提高审计干部现代治理能力,坚持不懈地狠抓“人、法、技”建设,深入坚持开展各类主题鲜明、形式多样的全员教育培训,切实提高审计人员素质和能力,为审计法制工作发展夯实了人才支撑。
    
    全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。审计人员面临着更多新知识、新概念和新的内含的法制问题。因此,要促进国家治理法治化进程,就要进一步加强法制建设,适时修改不适应审计作用发挥的审计法律法规,构建适应新形势的法律体系,同时要提高审计队伍的法治理论修养,提高审计人员运用法律法规的能力。拓展和更新知识刻不容缓。要结合学习型机关建设,着力强化相关知识学习培训,以打造一支结构优化、知识面广、业务精湛、作风过硬的新型审计队伍。要不断探索信息化条件下新的审计方式和技术,提高技术装备水平,深化和拓展AO和OA审计技术和管理手段的实际操作运用,扩大和深化联网审计、信息系统审计,以新的审计队伍与新的审计手段、审计方式的紧密结合,不断提高执法效率和审计质量,做到执政为民、执法为民的目的。进一步健全法制队伍建设。坚持把审计法制建设列入重要议事日程,与审计业务工作同安排、同部署、同考核,真正做到“两手抓、两促进”。实行一把手亲自抓、分管领导主动抓,法制科室具体抓、审计人员共同参与“四为一体”审计法制建设新格局,并及时研究解决审计法制工作的重大问题,为全面推进依法审计、法治建设提供强有力的组织保障。促进审计执法行政工作服务于国家治理再上新台阶。
    
    (三)加强法制教育,大力丰富法治建设时代内涵
    从建设法治社会高度来看,还是要与时俱进通过教育和普法,丰富法治建设的时代内涵,培育法治文化,让人民群众产生敬畏法治、依赖法治、维护法治的心理,营造法治大于人治的大气势、大环境。
    
    思想是行动的先导,审计人员要进一步解放思想,牢固树立科学审计理念,努力培养开放和创新的审计思维,对科学审计工作发挥有新思想、新思路,对国家审计在国家治理中要有准确的角色定位,不能越位、错位。要根据国家治理的目标不断调整自己的监督方向;紧紧国家治理目标,在促进改善民生、推进法治推动深化改革、促进反腐倡廉的任务方面,在更宽领域、更广范围、更高层面上发挥更大作用。一方面,更需要审计各级领导重视和带头。只有领导模范养成信法、守法、用法、护法的良好习惯,广大人民群众才能信仰法治,审计法治理性文化才能生根发芽。另一方面,要加强法治意识培养,要深入开展审计法治宣传教育,在法治教育目标上,从教育审计人员知法、守法转向引导被审计对象用法、爱法;在法治教育理念上,从宣扬审计人员本位向权利义务相统一,到普法你我有责,懈怠者必追责的运行机制;在法治教育内容上,从普及法律条文向传播审计法律知识与弘扬法律精神相结合,在法治教育方式上,从单向灌输模式转向整合力量,互动参与型模式。通过法制教育,使法治理念深入人心,人人皆知,家喻户晓,使审计人员能够依法维护审计权威性,自觉履行审计监督职责,加快推动全面执法,和审计机关创新发展。
    
    (四)创新审计模式,强化和完善权力监督和制约
    国家审计承担政府责任,实际上是政府运用审计手段,建设透明化、法制化的政府。这种主动性的法制化,是我国民主法治建设的特点。因此,更要从推进国家法治建设、强化权力监督与制约的高度,科学选择审计重点,创新审计模式,为政府全面履行职责使命,促进经济社会发展,保障人民群众的民主监督保驾护航。
    
    面对新形势、新任务和新要求,国家审计若不及时总结经验,调整发展阶段路径,不推进理念创新、机制创新、方式创新和管理创新,提高审计监督的服务层次和水平,那么审计不但无法发挥其建设性作用,还会制约着国家治理的改革与发展。在实现国家治理的过程中,审计机关地位特殊、客观公正,不受其他行政机关团体和个人的干涉。审计的功能主要是监督决策的执行情况,并将决策执行情况的评估反馈决策层,推动决策层及时修正决策,确保决策科学无误。审计实践中,常体会到审计机关虽具有审计监督权,却缺少强制执行的权力。在一定程度上削弱了审计监督的执行力。而是将已经发现的案件线索移交纪检、公安等执法部门,就可以保证审计监督的效力的贯彻实施。因此,审计机关需要整合相关部门资源,这样不但没有过削弱各部门的业务和作用,而充实和完善整个经济监督体系。从实际来看,单纯地强调某个部门的作用都具有片面性,唯有创新审计方式方法,从体制机制制度层面更新审计思维方式,在技术方法和管理上不断突破,不断研究新情况,解决新问题、采取新举措,各个监督主体之间相互配合,密切协同,沿着“审计全覆盖”这条主线,牢固树立为区域治理服好务的现代审计理念,从区域治理的高度来充分利用审计成果,把强化审计成果的应用摆到提升服务强区监督效力的核心。推进区域治理体系和治理能力现代化。最终,促进监督体系更加正确地发挥作用,从而保证经济社会发展的良性运行,推进民主法治建设,实现国家治理最终目标。(陈亭)
    
    参考文献:
    [1] 习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话,20121204
    [2] 李克强总理考察审计署时的讲话,2013年6月17日
    [3]刘家义,国家审计与国家治理,20110708
    [4]社会主义法治理念法律体系等 
    [5]《中华人民共和国审计准则》,20110101
    [6]国务院关于加强法治政府建设的意见
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