摘要：随着我国国有企业和国有资产管理体制改革的进行，国有企业在控制国民经济的命脉，发挥社会主义制度的优越性、增强我国的经济实力，发挥着十分重要的作用。与此同时，国有资产低效运转、低价转让、虚假评估等，致使国有企业资产流失十分严重。本文试从国家审计及各级国资监管部门要充分发挥监督作用角度，来探讨维护国有资产安全的新举措。
    关键词：国有资产 监督 审计思考
    
    十六大以来，围绕全面深化改革的总体目标，党中央对我国国有资产管理体制进行了再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。国家审计是国家治理体系的重要组成部分，应切实肩负起参与国家治理和保障经济社会健康运行的重任，加强国有企业审计，维护国有资产安全，是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。及时揭示、纠正国有企业经营管理过程中国有资产流失的问题；分析、查找国有资产流失的原因；提出防范国有资产流失的建议，是审计人员践行 “责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”核心价值观，发挥“免疫系统”作用的体现。
    
    一、国有资产流失的现状及原因

    自改革开放以来，随着我国国有企业和国有资产管理体制改革的进行，国有企业在控制国民经济的命脉，发挥社会主义制度的优越性、增强我国的经济实力，发挥着十分重要的作用。与此同时，伴随着国有企业发展的历程，国有资产低效投资，低价转让，虚假评估，甚至将国有资产无偿给个人等侵害国有资产权益的事情不时发生，现实中，国有企业资产流失的形式、渠道几乎涉及到企业经营管理的每一个重要环节，如企业转让国有产权不公开、不透明、不进场、不竞价，少数不法分子乘机暗箱操作、收受贿赂、低估贱卖国有资产；有的经营者利用关联方交易人为编造企业经营业绩，甚至利用不法手段虚构虚增成本和债务，侵吞国有资产；还有少数企业不讲究投资效益，不进行风险评估，盲目投资，甚至借投资之机向经营者本人或利益方转移国有资产等等。
    
    国有资产流失既有客观原因，也有主观因素。客观上讲，一方面国有企业管理体制还不健全， 制度还不完善，给一些不法分子提供了可乘之机；另一方面国有企业经管理不善，不按正规程序办事造成国有资产流失；对企业高管行为缺少约束，国有资产监督管理不完善等也是国有资产流失的一大主因。主观因素，则与相关责任人的主观意识有关，少数当权者为谋取不正当利益，明知不可为而为之，从中牟利，甚至转移国有财产的现象也不鲜见。
    
    二、国家审计发挥国有资产安全卫士作用的着力点

    审计署十二五规划确立了审计以维护国有资产安全，促进国有企业科学发展为目标，强调要坚持“强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的审计思路。审计作为国家经济监督的重要部门，要敢于担当，认真履行经济卫士的义务，承担起维护国有资产安全的责任。
    
    （一）准备阶段深入调查，强化政策法规的学习与把握
    1.审计组要.做好调查了解，为编制审计实施方案确立良好基础。审计组要围绕揭示企业国有资本经营收益取得、分配、使用中存在的突出问题，分析国有资本投资方向和领域，促进完善国有资本经营预算管理制度和提高国有经济整体效益等方面开展审计实施前的准备工作，收集资料，了解被审计对象在对外投资、资本运作、收益分配等环节的管理情况、内部控制制定及执行情况，运用职业标准判断可能存在的国有资产流失问题，确定问题的重要性，细化审计步骤，增强审计方案的针对性和可操作性，做到有的放矢。
    
    2.审计人员要及时补充相关法律法规，为提高审计效益提供保证。依法审计是审计工作的基本原则，知法懂法是开展审计工作的前提和保障。审计是一项综合能力要求较高的工作，审计人员不但要具备财务专业知识，还要熟悉懂得法律法规，才能胜任其审计职责，才能在审计工作中降低审计风险，提高审计工作效率，保证审计质量。为了规范企业经营管理，维护国有资产安全，国家制定了一套较为完善的法律法规，审计人员除了认真学习审计法、会计法、预算法、公司法等专业法律法规外，还要根据审计目标的需要及时完善补充与项目相关的法律知识，做到了然于胸，才能在审计项目实施过程中，不畏惧困难，才能坚持真理，才能坚持严格以法律法规为准绳，严格依照法律依据定性处理，维护审计的权威性，提高审计效益。
    
    （二）实施阶段围绕审计目标，强化审计关注的重点与难点
    1.以合规性、效益性为目标，强化企业重大投资项目审计。对外投资是企业优化资金，发挥企业效益的一项举措，但是如果企业领导人不作充分的市场调查和科学论证，不进行可行性分析，盲目决策，甚至借对外投资转移国有资产，势必导致国有资产流失，必须加强对企业重大投资项目、资金使用、资源利用等相关权力和责任的监督。概括的讲，企业对外投资包括：投资股票、期货，联营，举办第三产业等，审计人员审查重大投资项目时，除在关注立项审批的程序是否合法、完善，项目可行性报告是否真实、科学，项目的管理是否建立健全等问题外，要重点关注对外投资的效益，采取数据分析，运用一些经济指标比如投资利润率、净资产收益率、投资回收期等进行计算；运用趋势分析法、风险分析法等方法进行审计分析，按照国家法律与行业标准，采取定性与定量相结合的方法进行判断，以国有资产保值增值为导向评价企业对外投资的经济性、效率性和效果性。
    
    2.以合法性、效果性为目标，强化对企业资本运营审计。资本运营是企业以优化产业结构，盘活国有资产，确保国有资产保值增值为目的，进行的一种资产经营方式，然而，现阶段企业盲目、无效益资产的重组导致这项工作成为国有资产流失的一个重要环节。审计过程中，审计人员需把握企业资本运作中的资产评估、资产处置等关键环节，首先重点关注企业资本运作事项本身是否符合国有资产管理法等规定；其次要关注资本运作程序是否合规，是否经过股东大会、国资委等部门审核、批准；第三要关注资产评估是否公允、准确；同时对企业进行资本运营后的营运能力，社会贡献力的分析评价也是审计不可缺少的内容。
    
    3.以真实性、公允性为目标，强化关联方交易审计。随着市场经济的不断发展和完善，国有企业规模、组织形式和治理结构发生了巨大变化， 许多企业通过收购兼并、参股、控股、重组等形式成长为企业集团， 集团公司一方面可以通过利用关联方交易优化内部资源配置、提高资产盈利的能力，降低交易成本，提高资金营运效率；但是，另一方面，受利益的驱动，一些公司利用关联交易来调节利润或者进行资产利益的转移，造成国有资产流失。总的来说，企业的关联交易大致可分为：产品购销、劳务提供、内部融资、资产置换、提供担保等。无论是哪种关联交易，审计人员都要重点关注资金流向，作深入细致地延伸。在关联企业产品购销方面，审计人员要关注交易价格是否正常，是否存在销售后短期内回购，是否存在低价出售给无需经手的中间企业，交易价款是否支付等，防止企业利用关联方交易，虚增收入利润或转移资产；关联企业劳务提供是企业经济活动一个十分重要的方面，包括营销策划、工程代理、维修、广告宣传等，审计人员要关注劳务合同的签订是否公允，费用的给付是否符合市场规律，财务核算是否合规等；在资金通融方面，审计人员要将关联方拆借资金利率与市场同期利率进行比较，关注财务费用的核算，对借款企业的偿债能力进行分析，防止企业转嫁风险；在资产置换方面，审计人员要重点关注资产置换的是否平等，置换收益是否体现，防止借置换之机，转移国有资产。由于企业集团相关联的经济业务不同于正常的营业关系，利用关联方交易达到非法目的往往隐藏很深，审计人员应提高职业警惕，通过严谨细致的工作，规避审计风险。
    
    4.以合规性、完整性为目标，强化企业对外担保、对外借款的审计。在企业发展壮大过程中，资金的保障是企业得以持续经营的前提条件，随着企业规模的扩大，贷款的增加，对外担保被广泛企业采用， 如母公司为子公司担保、子公司互保即关联方担保，对外部企业担保等，企业间短期借款也成为一种融资方式，但是如果融资方到期不能偿还债务，必然给另一方带来风险。企业担保和借款分为对外担保和借款和关联方担保和借款两大类，审计过程中，审计人员要重点关注企业外部担保及借款情况，审查对外担保的内部控制制度是否符合相关法律法规、是否得到有效执行，担保事项是否在财务报告中进行了信息披露，同时被担保方的财务状况、信用程度、近几年盈利情况、偿债能力等也是不可缺少的关注内容；关联方担保及借款则要关注其贷款利率是否符合国家规定，有无抬高或压低现象，相关的财务核算是否符合会计准则的要求，财务费用的核算是否准确、利息收入是否得以真实反映。
    
    （三）终结阶段立足整改，促进企业经营规范运行
    随着我国社会政治经济和文化的发展，国家审计由最初的查错防弊发展到今天作为“免疫系统”，参与国家治理，审计人员针对发现的问题进行分析，揭示体制障碍、机制缺陷和制度方面存在的漏洞，推进依法行政，从根本上维护人民群众的利益，维护社会公平正义，发挥审计的建设性作用，已成为审计工作的重要职能。
    
    1.健全内部管理机制，促进企业规范运行。会计核算和财务管理不规范、部分重大决策事项不符合规定等，是企业普遍存在的问题，而企业内控制度不健全，内部管理薄弱是这些问题屡禁不止的根源所在。审计要注重监督与服务相结合，在揭示企业经营管理中存在的突出问题的基础上，一方面要抓紧落实问题整改，另一方面对这些问题进行深入分析，查找深层次原因，要着力促进企业加强管理，完善企业内部制度，推动企业深化改革和科学发展，充分发挥国家审计的建设性作用。
     
    2.献计献策，促进国家加强和改进宏观经济管理。是加大审计成果的开发力度。要在审计发现具体问题的基础上，站在独立的第三方立场上，从完善机制、体制、制度角度进行深入思考，寻找从源头上解决问题的意见和建议；要加强对同类型和同类问题的审计信息综合分析，加强审计成果共享，做好企业重大经营风险问题的归纳总结，通过审计报告、审计信息和专题报告等多种渠道反映，提高审计成果的层次。是加大审计成果的开发力度。要在审计发现具体问题的基础上，站在独立的第三方立场上，从完善机制体制制度角度进行深入思考，寻找从源头上解决问题的意见和建议；要加强对同类型和同类问题的审计信息综合分析，加强审计成果共享，做好企业重大经营风险问题的归纳总结，通过审计报告、审计信息和专题报告等多种渠道反映，提高审计成果的层次。  发现的准国家审计要发挥其职业优势，要加强对同类问题和同类型审计信息的综合分析，通过对审计情况的概括总结，对审计发现的问题进行深层次挖掘，从完善机制、体制、制度角度进行深入思考，从现象到本质、从微观到宏观的深层次进行分析，寻找从源头上解决问题的意见和建议，提出促进制度完善、规范市场秩序、强化经营管理、防范风险的建议；加大审计成果的开发力度，做好企业重大经营问题归纳总结及未来风险的预测，通过审计报告、审计信息宣传和专题报告等多种渠道反映，提高审计成果的层次，为政府宏观决策提供有价值的信息，以提高社会经济运行质量和绩效，推动社会经济的全面协调可持续发展。
    
    三、加强国有资产安全监督的审计建议

    近年来，为了贯彻党中央、国务院关于国有企业改革的一系列方针政策，各地坚持从实际出发，切实加强组织领导，特别是随着各级国有资产监督机构的建立，明确了国有企业改革的责任主体，加大了规范国有企业改制和国有产权转让的力度，加强了对企业国有资产的监督。作为国家审计人员，在近几年的工作实践中，深刻认识到，强化监督是维护国有资产安全，有效防止企业国有资产流失的重要措施。
    
    （一）完善管理者业绩考核制度，加大违法犯罪的惩戒力度。国有企业的发展壮大离不开管理者的敬业、奉献精神，为了选拔优秀人才管理企业，企业国有资产法对国有企业管理者的选拔、考核、奖惩等事项做出了明确细致规定，但是，无论是企业改制重组、还是经营管理不善，或者是决策失误造成的国有资产流失，企业管理者都难辞其咎。究其原因，除了管理者违背客观规律，不顾国家政策，缺少风险意识外，对企业管理者缺少监督，对其经营业绩的考量不够科学，对其过失或违法行为处罚偏轻等，是其敢于冒险，触犯法律红线的主要原因。建议完善企业管理者经营业绩考核机制，建立奖罚有序，有市场竞争力的激励约束机制，建全有关国有资产保值增值的财务指标考核体系，完善企业的可持续发展评价方法，健全以盈利性指标为主，与企业净资产收益率挂钩的考核评价办法；对决策失误造成国有资产流失的，建立问责制度，加大对管理者过失处罚力度，必要时终止甚至取消其经营国有资产的资格；对以非法侵占国有资产为目的的犯罪行为，加快赃款赃物的追缴效率，加重经济处罚，扩大罚金的适用范围，加大刑法惩处力度，增强企业管理者对法律的敬畏之心。
    
    （二）强化内部审计的监督职能，从源头上保证国有资产安全完整。内部审计作为公司治理的一个重要组成，强化其的监督职能，是从源头上堵塞国有资产流失漏洞的有效措施。要充分发挥内部审计机构的作用，建议首先要提升内部审计的地位，保障其独立性，在董事会下设立内部审计机构， 赋予内部审计监督和评价企业高级管理层的权利，内审机构由独立董事或外部董事担任主席，通过定期的内部审计汇报会议，对内部审计日常工作进行监督管理。内部审计要充分发挥其内部管家的作用，一是要当好企业的参谋，当好管理者助手，树立为企业发展服务理念，发挥在加强内部控制，强化风险管理，帮助企业实现效益最大化等方面的作用；二是通过参与企业重大投资、重要决策、工程项目等有关计划、方案、制度的制订，加强对企业创新发展风险性和战略性研究，为企业平稳健康、可持续发展保驾护航；三是通过查错纠弊，及时发现、纠正企业存在的问题，以提高企业经营管理能力，从而充分体现内部审计在维护国有资产安全，保证国有资产增值保值方面的重要作用。
    
    （三）充分发挥政府职能部门的外部监督作用，构建全方位的监督体系。企业国有资产法从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面规定了对国有资产的监督，建立了避免国有资产流失，保障国有资产安全的预防体系。人大具有高层次的监督作用，有效发挥人大对国有资产监督管理部门的人事建议权，企业高管的审核任免权，资本经营预算的审查权，企业重大决策的审核权等监督作用，有效制约政府部门和企业为了局部利益进行的国有资产处置和利用，保证国有资产的安全。充分发挥国资委在履行出资人职责方面的监督权限，一是在国有资产处置的批准、核准或备案工作中，加强国有资产流失重要环节监督，维护所有者权益；二是完善企业经营业绩考核办法、薪酬管理制度、国有资产损失责任追究制度等，确保国有资产保值增值责任落实到位。审计机关要全面贯彻审计署十二五规划的要求，加强对国有企业资金、权力和责任的审计，将审计关口前移，从事前、事中介入国有企业重大投资、企业改制、重组及股权转让等行为的审计监督，加强企业法人治理结构及内部控制制度的建立和执行情况的审计监督，推动企业加强内部管理，促进企业健全权力运行机制，充分发挥审计的监督职责，防止国有资产流失。
    
    （四）加大对中介机构的监管力度，规范其执业行为。企业在进行资产重组、股权转让等资本运作时，资产评估、清产核资是不可缺少的环节，由于目前我国会计制度、审计制度、资产评估制度需要进一步完善，中介机构的执业有待进一步规范，企业与中介机构串通作弊，弄虚作假，造成国有资产流失的现象屡见不鲜。如会计师事务所不认真履行公正职能，对企业的会计资料没有进行必要的函证、重算、分析等审计程序，或根据企业需要，就企业提供的会计报表等财务资料，出具无意见的审计报告；或随意调整企业资产账面价值，随意调增调减负债、利润，出具虚假审计报告；或不履行必要的验资程序，出具虚假验资报告等。再比如，评估机构不履行评估程序，对企业提供的资料不根据市场价值加以分析估计，出具资产评估报告，而是按照企业的意图，随意抬高或压低国有资产价值，导致转让价格不能真实反映企业资产的实际价值。财政部门、国家审计机关要加强对会计师事务所、资产评估机构的监督管理，对与企业恶意串通，明知企业行为与国家有关规定相抵触，明知被审计单位的财务会计处理会直接损害利害关系人的利益，仍出具虚假审计、验资、资产评估报告，给企业或国家造成损失的中介机构及相关责任人严肃查处，必要时，追究其连带责任，达到规范会计市场，减少国有资产因会计信息失真而流失的目的。
    
    党的十八届三中全会明确了新一轮国有企业的改革方向，新一轮的改革举措必将触及体制、制度和各方既得利益，改革风险不容忽视，为了适应新形势，国资监管及其他相关部门应提高国有资产监督效率，增强服务企业改革理念，完善自身业务体系，确保国有资产安全，维护国家利益。（周晓芬）
    
    主要参考文献：
    1.国家治理下的企业审计 潘勇 审计署网站
    2.企业资本运作及其审计 周树大 《中国内部审计》2007年第4期
    3.论我国国有资产管理体制的完善 杨炽文 中国知网
    4.论公司治理中的内部审计与国资监管 赵超儿 中国知网
    5.依法确保国有资产安全切实防止国有资产流失 孙丽《民主》2008年11期

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