习近平总书记在中纪委全会上强调：“要把权力关进制度的笼子里”。显示新一届中央领导集体从权力运行的高度，推动建立不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制的坚定信心。
    
    权力的概念表述有很多，但较为一致的是：权力可分为公权力与私权力；权力的本质就是集体赋予领导主体（领导者个人或领导团体）支配公共价值资源份额的一种资格；因此，权力具有支配性。“制度”是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律（包括宪法和各种具体法规）、戒律、规章（包括政府制定的条例）等的总和，它由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成；因此，制度具有约束性。强大的权力没有约束是不行的，人类几千年的历史表明，没有监督的权力必然产生腐败。因此，必须“把权力装进制度的笼子”。
    
    审计作为国家专门的经济监督部门，国家利益的捍卫者，公共资金的“守护者”，反腐败的利剑，权力运行的“紧箍咒”，在“把权力装进制度笼子”的推进过程中，一定要大有可为。
    
     一、知权情。 在人类社会从奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会的演变过程中，公共权力随着国家的产生而产生，将来也会随着国家的消亡而消亡。但在当今社会，权力的存在既是实事，也是必需，关键是权力如何运用，这就需要了解掌握权力运行的情况。审计由于法律赋予的职责，经常性地对政府及各部门、各直属单位，对国有企事业组织，对政府投资项目预决算，对国外贷援款管理，对社会保障基金、社会捐赠资金管理，对党政机关主要领导和国有企事业组织主要负责人经济责任履行情况等进行监督，并对与财政收支有关的特定事项进行专项审计调查，这就使审计能广泛地、动态地、详细地了解权力存在的情况、运行的情况、权力使用效果的情况。审计要充分利用开展这些监督的机会，了解掌握每一个事项、每一个单位、每一个行业、每一个地区的权力状况。
    
    一是充分了解权力存在的情况。公权力是人民赋予的，是按法律规定授予各级各地区、各部门各单位、各岗位各事项，即所谓权由法定、权由法授。审计机关在实施审计监督时，就应了解被审计对象所在部门或行业的法律法规，知晓法律对其的授权情况以及相应承担的职责情况，知道其有多少法定权力；除此之外，还应了解与被审计对象相关的政策制度，如地方政府行政改革文件，编制部门“三定方案”，党委、人大、组织人事的干部任命文件；还应了解被审计对象所在糸统的行业管理制度、单位内部管理制度，如领导分工情况、内设机构职权情况，看其在法律规定范围内的授权、分权情况，具体掌握被审计对象整体上及其内部权力的存在状况，发现其存在的问题。
    
    二是充分了解权力运行的情况。权力既有固化形态，更有动态形式，掌握权力的运行情况，尤为必要。审计机关在实施审计监督时，要通过检查被审计对象的内部规章制度、工作计划、工作总结、专项工作实施方案、管理流程、会议纪要、财务会计资料、业务工作资料等，掌握其决策权、管理权、执行权、监督权、组织人事权等权力运行情况，既掌握日常工作中的权力运行情况，又掌握专项工作中的权力运行情况，更要掌握工作运转各环节中的权力运行情况，如在专项资金管理使用中，审计人员就要通过审查相关资料，切实掌握该专项资金在筹集、管理、分配、拨付、使用诸环节中的权力运行情况；如在工程项目管理建设过程中，审计人员就要通过审查与该工程项目相关的资料，切实掌握该工程项目在可研、申报立项、勘探、设计、概预算、招投标、签合同、开工、现场管理、监理、物资采购、资金管理、竣工验收、决算等环节中的权力运行情况。
    
    三是充分了解权力使用效果的情况。公权力的使用有多种现象和效果，既有依法行政、依法用权，又有不作为、慢作为、乱作为、以权谋私等；因此，了解权力使用效果是非常重要的。审计机关在实施审计监督时，要通过检查被审计对象的相关资料，如检查财务报表、工作报告、项目检查验收报告、绩效评估报告、工作总结、年度考核结果、荣誉表彰等工作结果类资料；了解其单位内部群众的意见，如召开座谈会、进行个别询问谈话、发放情况调查表等形式，收集群众的意见。通过以上的调查了解，再进行综合分析评估，看被审查对象是否做到了情为民所糸、权为民所用、利为民所谋，使审计真正做到知权情。
    
     二、建制度。 “把权力装进制度笼子”，其前提就是要有健全科学的制度，审计在健全制度方面有其独特发挥空间。
    一是发现制度上的问题。制度是带有根本性的，常言道，针眼大的孔会带来斗大的风；制度的缺陷和漏洞，就会给权力滥用、权力不正确使用、权力寻租、 徇私 枉法、以权谋私、玩忽职守留下巨大空间。审计在对各类被审计对象进行监督过程中，要检查各类制度，包括国家、地方、部门单位等层面的制度，将这些制度设计与实际情况进行对比分析，从而发现体制方面的问题、机制方面的问题、具体政策制度方面的问题。如在扶贫审计、专项资金审计、预算执行审计、民生审计、环境资源审计中，审计人员通过核对资料、审查分析，就能发现制度上的问题。另外，审计人员要以问题为导向来发现制度上的问题；要通过发现各种普遍性、倾向性、苗头性问题，然后对各种问题综合分析，看哪些问题涉及权力不正确运用，而这些权力不正确运用又与哪些制度不健全、不合理有关，从而发现制度上的问题。
    
    二是弄清存在制度上问题的原因。审计要围绕发现的制度上问题，进行科学的分析，找出产生问题的各种原因。如对于某些权力不正确运用而涉及到权力监管不到位的问题，就要弄情制度上的缺陷产生的原因，是制度设计时脱离实际，还是客观事物发展过快导致制度落后于客观需要。又如现在某些地方存在的人权与事权不相匹配的问题，就要弄情产生这个问题的历史原因和现实原因，从历史方面看，某一制度可能符合当时实际，利多弊少，起过积极作用，值得肯定；然而，从现实方面看，可能情况正相反，应予否定。再如某些地方出台的政策制度方面存在的问题，也应分析产生这个问题的原因，看其是因为顾及地方利益、部门单位利益出台的；还是违反科学决策、民主决策、依法决策而出台的；凡此种种，都应弄清原因，找到症结。
    
    三是推进制度完善。审计要对引起权力不正确运用的制度问题积极采取行动。第一，如果发现制度方面的问题属于被审计对象产生的，审计要针对问题产生原因，认真加以分析研究，积极向被审计对象提出针对性建议，督促其完善存在问题的制度，该废止的，要求其立即废止；该修改的，要求其迅速修改；该新修订的，要求其认真修订。第二，如果发现制度方面的问题属于主管部门产生的，审计要针对问题产生原因，认真加以分析研究，积极向主管部门及被审计对象提出针对性建议，要求主管部门采纳审计建议，对存在问题的制度积极进行立改废。第三，如果发现制度方面的问题属于地方政府或人大产生的，审计要针对问题产生原因，积极向地方政府或人大提出审计意见建议，要求地方政府或人大重视审计建议，对存在问题的制度积极采取措施加以改正。第四，如果发现制度方面的问题属于国家某些政策制度缺陷造成的，审计要针对问题产生原因，认真加以分析研究，积极提出审计意见建议，逐级向上反映，为完善制度发挥审计作用。
    
     三、强监督。 常识告诉人们，缺乏监督的权力容易产生腐败，绝对缺乏监督的权力绝对产生腐败。要“把权力装进制度的笼子”，加强对权力的监督是关键。
    
    一是强化“三线”联审。审计机关开展项目审计时，不论是开展预算执行审计、专项资金审计、政府投资项目审计，还是经济责任审计、国有企业资产负债损益审计、民生审计、环境审计，都要把对被审计对象的资金运行线、业务运行线、权力运行线的审查结合起来，根据被审计对象实际情况和行业特点，以资金运行线为核心，以业务运行线为条件，以权力运行线为关键，审查资金运转各环节中的权力使用是否合法合规，审查业务运转各节点中的权力使用是否合法合规，审查资金运转与业务运转结合进行时权力使用是否合法合规，以便对权力运行的监督横向到边、纵向到底，更多发现权力使用的问题。
    
    二是强化制度落实。法律法规、政策制度既是对权力的规范，又是对权力的监督；审计要加强对国家法律法规遵守情况的检查监督，使处于各层面、各地区、各部门、各单位、各行业、各岗位的权力受到法律的有效约束，使违反法律规定的用权行为得到纠正、处理；审计要加强对国家政策贯彻落实情况的检查监督，确保政令畅通，使各级各部门的权力真正用在推进科学发展上，真正用在为民服务上，真正用在实现中华民族伟大复兴的中国梦上。审计要加强对管权、制权、用权方面制度落实情况的监督，一方面发现制度落实存在的问题；另一方面，推进制度落实方法的创新，如推动被审计对象政务网上公开、社会公开，推动权力资源整合、实行大部制管理，推动权力运行风险的网络防控、预警防控。
    
    三是强化问责。有权必有责，用权受监督，违规受处理，这是保障权力正确运行的基本要求，审计要对权力不正确运用行为公开亮剑，对凡应受党纪政纪处理的人和事，审计要不居私情，一查到底，及时向有关部门提出处理建议，协助对当事者进行处理；对凡应受司法处理的人和事，审计要查深查透，及时向司法机关进行案件移送，使违法犯罪者得到应有处理。审计要推进制订出台违反财经规定的行为的问责实施办法，要充分利用现有的问责规定开展问贵，如根据《中华人民共和国刑法》的规定，将审计发现的经济案件线索向检察机关进行移送，使滥用权力、违法犯罪的行为受到法律惩处；如根据《中国共产党纪律处分条例》、违反财政行为处罚处分条例等规定，在每一审计项目结束时，要对审计发现的违反法律法规及党纪政纪的行为进行梳理，及时向纪检监察机关进行移送，使其受到纪律处理。
    
    总之，审计要积极顺应经济社会科学发展的需要，顺应反腐倡廉建设的要求，充分履行审计职能，大力更新审计理念和方法，使审计成为反腐的利剑、权力运行的紧箍咒，在把权力关进制度的笼子中发挥重要作用。（陈礼高 张旺宝） 
    
    参考文献：
    1.《习近平总书记在中纪委全会上的讲话》
    2.《中华人民共和国审计法》
    3.《中华人民共和国审计法实施条例》
    4.《中华人民共和国审计准则》
    5.《中国共产党纪律处分条例》

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