城市固体废弃物处理绩效审计实践与思考 ——以南京市生活垃圾收运处理绩效审计为例

    城市固体废弃物主要是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，也就是我们通常说的城市生活垃圾。随着城市化进程的加快，我国城市生活垃圾产量不断增长，预计2010年、2015年和2020年城市垃圾产量分别为1.67亿吨、2.60亿吨和3.23亿吨，年复合增长速度达到3.28%；而垃圾清运处理能力增速严重不足，截至2008年，全国共有500座城市生活垃圾无害化处理厂，日均生活垃圾处理量为31.53万吨，生活垃圾无害化处理率为66.03%。城市固体废弃物的处理已经成为社会经济活动中的一个重要方面。对城市固体废弃物处理的绩效审计也成为政府投资效能监督的重要部分。
    
    江苏省南京市的生活垃圾收运处理能力及资金使用效能，既关系到全市人民的生活环境和生活质量，也体现了政府投资、运行及管理的效果。我们用了半年多的时间，对南京市2011年至2012年生活垃圾收运处理及资金管理情况进行了绩效审计。通过对南京市城管局等二十多家单位的审计及调查，出具的绩效审计报告揭示了当前我市生活垃圾收集、运输及处理中存在的主要问题，并从体制和管理上分析了问题存在的原因，同时有针对性地提出了建议，市政府分管领导就审计报告做出了重要批示，责成相关部门拿出整改意见，市城管局作为生活垃圾处理的主管部门依据审计报告做了积极的改进和反馈，绩效审计取得了明显的社会效益，赢得了良好的社会反响。在本次绩效审计过程中，我们边学习，边商讨，大胆创新，努力实践，达到了预期的效果。现将本次绩效审计的实践与思考加以总结，与大家分享。
    
    一、做好调查工作，确立合理目标
    绩效审计与传统财务收支审计最大的区别就在于：绩效审计工作不仅仅是局限于项目本身的财务核算和财务管理环节，而是要通过对项目各个阶段的深入了解，深入到项目的各个业务环节中去，对项目整体的经济性、效率性和效果性作出评价，并对影响它的各种因素加以分析。
    
    因此，为了做好此次绩效审计，我们采取多种形式全方位了解城市固体废弃物处理的情况，通过对全市固体废弃物处理的规划、收集、运输和处理不同阶段的深入调研，发现政府要求和民众期望的核心目标只有一个就是：固体废弃物处理要达到“减量化、无害化、资源化”处理水平。因此，本次绩效审计工作的中心目标就是评价“三化”目标是否实现，找出并分析影响其实现的各项因素及原因。
    
    二、制订实施方案，明确专业分工
    根据对城市固体废弃物绩效审计的实施要求，我们结合前期调查了解到的情况，制订了针对性强、切实可行的实施方案，确定了本次整个项目绩效审计、取证过程都要围绕投资项目的经济性、效率性和效果性展开，并结合发挥审计组成员自身的优势与特点，进行了专业人员合理的分工组合。在工作正式开始前，小组成员努力拓宽视野，做好了评价城市固体废弃物处理工作绩效的意识、知识及技术技能的准备，以保证能够在工作中能形成客观的判断。同时按照具体任务，认真学习与此相关政策法规，掌握与此相关的行业规范、制度规定与会计制度，如《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《城市生活垃圾管理办法》等等，具备了开展绩效审计时需要的独立性和胜任能力。
    
    三、运用多种方法，开展现场调查
    在本次生活垃圾收运处理绩效审计中，审计组除了加强自我学习、审前培训外，还灵活采用多种方法，以提高审计质量和效率。
    1．实地观察。对环境进行实地观察，取得环境效果的直观印象；对于项目、工作现场进行实地观察，可以了解整个项目建设和工作的实际效果。在审计时，审计组深入居民小区和单位观察了解生活垃圾分类的执行情况，从现场观察中发现生活垃圾分类中的不足之处。
    
    2．谈话交流。本次绩效审计不仅涉及单位、部门较多，而且涉及的专业也较广，因此，在审计实施过程中，如果仅仅靠查阅资料来了解情况，发现问题，肯定会影响审计效率和质量。而通过向有关人员分别提问并获得回答，采用口头询问同时做文字记录的方式，可以有效地解决上述的两个问题。通过交流了解不同观点，帮助审计人员对所提供的信息保持客观评价。在对生活垃圾收运处理绩效审计时，审计组通过与行业内专家、系统内管理人员和一线工作人员的座谈和交流，对全市生活垃圾收运处理的现状有了更深的了解，对问题的症结有了更清楚的认识。为提升整个审计报告的高度，提出切实可行的审计建议都起到了积极的作用。
    
    3．调查表。调查表各项指标围绕审计评价来设计，调查指标不仅要反映收集项目的基本情况，而且指标要具体详细，覆盖面大，便于综合分析。如在对污水处理系统效益审计时，审计组通过前期调查和试点审计后，对一些影响效益发挥的和审计中发现疑问的各种因素，加以归纳、分析，制作成调查表的格式，统一发放有各个部门和单位填写，这就减少了审计的实施时间，提高了效益审计的效率。本次绩效审计调查范围涉及11个区级环卫部门，通过统一填写调查表，部分实行实地抽查的方式，对全市环卫人员、资金、设备等情况有了全面的了解。
    
    绩效审计方法还包括统计抽样、案例研究、研讨会等其他方法，在开展绩效审计工作时可根据实际情况灵活选用。
    
    四、确定评价标准，客观评价绩效
    审计评价标准的确立是整个项目效益审计中关键的一环，同时也是目前实际操作中难度较大的一个环节。由于绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，因此审计人员就衡量绩效的标准问题进行反复磋商，寻求公认的、无异议的评价标准，以体现绩效审计的指导作用。因此，选择和确定项目绩效审计评价标准，必须从被审计项目实际出发，围绕审计目标，力求做到全面客观、科学、适用，既要考虑审计期间通用的考核标准及水平，又要考虑被审计单位专门的具体的标准和规定；既要考虑理论的必要性，又要考虑实际的可行性。为此，本次绩效审计在选择和确定经济效益审计评价标准上关注了以下几点：
    
    1．权威性。绩效审计评价标准要能客观、公正、全面地反映出真实情况，保证审计结果的正确性。在本次绩效审计中，审计组考虑了三个方面的标准。在环保评价方面，我们选择环保部门以国家标准检测的结果为依据；在垃圾场建设和运营方面，我们直接选用国家发改委、住建部颁布的规范性文件，如《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》（建标140-2010）等；在财务核算和管理上，我们依据的是国家财政部颁布的有关规定。标准的选择上必须具有科学权威性，这样才能使被审单位易于接受。
    
    2．完整性。要根据被审计项目的行业特点、经营规模和管理方式，从实际需要出发，了解和确定针对该项目应建立哪些考核评价标准，已经建立和使用了哪些标准，并进行归类、整理、充实和完善，以便形成一个完整的评价标准体系，并使体系内容指标相互衔接、相互制约，最大限度地覆盖被审计项目的各个方面和各个环节，使之无遗漏、无空白、无互相矛盾，以保证对被审计项目效益做出全面完整的衡量和评价。对政府投资项目效益审计究竟要从几个方面，建立多少考核指标才算完整，目前尚无定论，这既需要我们根据项目的不同特点区别对待，更需要在审计实践中不断完善和充实。
    
    3．可比性。在效益审计选择标准时应尽量考虑将不可比因素转为可比因素，尽量使用货币表示的价值指标来综合反映全部使用价值指标，使指标便于汇总、比较、分析，具有综合性和可比性，以满足多种需求，既可以进行历史的纵向比较，也可以与国内外先进水平进行横向比较。
    
    4．可操作性。项目效益审计评价标准的选择上，应考虑审计人员实际操作的可能，避免应标准选择不当，影响审计工作的开展。比如在本次绩效审计中，对我市垃圾填埋场污水和空气质量的评价上，实际上有两种选择，一种以国家环保部颁布的各项标准为依据，一种是以环保部门检测结果为标准。若选择前者，则在实际审计过程中将很难操作，不仅需要专业的设备和技术，而且检测结果也很难达到权威性，得到被审计单位和有关人员的公认。因此，我们在实际操作中以我市环保检测部门三年来检测结果为标准，对垃圾填埋场污水和空气质量和指标作出评价，得到相关政府部门和被审计单位的一致认可。
    
    五、立足全局规划，注重建议可行
    本次绩效审计在指出我市生活垃圾收运处理中存在的主要问题的同时，从全局着眼，提出了具有实际可行性和操作性的建议。本次审计，一方面结合专家意见从我市全局规划着眼，指出生活垃圾处理系统实现“减量化、无害化、资源化”目标的关键所在，另一方面根据查证问题，针对性提出解决方案，得到政府领导和行业主管部门的充分肯定，为政府决策起到参谋的作用，对提升行业管理水平做出了贡献。（夏斐 张斌）

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