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关于推进基层审计监督全覆盖的思考
向顺鹏(湖北省保康县审计局)
 
【时间:2014年05月19日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    在全国审计工作会议上,刘家义审计长强调,实现审计工作目标任务,必须努力实现审计监督全覆盖,不断增强审计的威慑力和实效性,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留“盲区”和“死角”。审计长还对全覆盖的内涵和要求进行了深入阐述。作为基层审计机关,应如何理解和贯彻审计长讲话精神,推动基层审计工作全覆盖呢?笔者结合基层审计工作实际进行了认真思考,认为重点要抓好“五个三”:
    
    一、打造三个平台,科学安排项目。依据不同的标准,审计有不同的分类。目前,基层审计工作的分类基本是按行业和目的进行分类,主要有财政审计、行政事业审计、农业和资源环保审计、社保资金审计、经济责任审计、政府投资审计等。分类虽然多,但从主从关系上看,行政事业审计、农业和资源环保审计、社保资金审计基本上是财政审计的内容。这就可以构建三个平台,科学安排审计工作:一是构建财政审计平台。按照财政审计大格局的要求,以预算执行审计为主体,囊括部门预算执行审计、专项资金审计、社保资金审计等专业审计,丰富预算执行审计内容;二是构建经济责任审计平台。相对其他审计而言,经济责任审计的监督主体是人,是对干部履职有效性的监督。可以将其与被审计单位的财务收支审计、绩效审计结合起来,构成一个平台;三是构建政府投资审计平台。政府投资建设项目审计,由于涉及到工程技术领域,专业性强,不是简单的收支审计范畴,应将招标控制价审计、全程跟踪审计、竣工决算审计结合起来,独立安排,自成体系。审计机关可以在三个平台的框架下,对管辖范围内的审计对象进行梳理和排队,实行分类管理,按照每个平台三分之一的标准,合理安排审计任务,确定审计对象,实现三年一次审计全覆盖的目标。同时,除对违法违纪比较严重的项目、单位、资金安排跟踪审计和连续审计外,应尽量避免重复审计。
    
    二、整合三个力量,优化资源配置。当前,审计工作任务重与审计力量不足的矛盾十分突出,有些地方甚至影响到审计工作的正常开展。在这种情况下,单靠国家审计力量难以实现全覆盖,必须走对内整合、对外联合之路,用好三个力量。一是整合国家审计力量。按照“上下协同、横向协作、内部协力”的原则,整合国家审计力量,集中优势力量开展工作。审计机关内部应根据新时期的审计工作重点,撤并和调整审计业务部门,打破行业分工,不再严格按行业归口安排审计项目,坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式,整体推进审计工作。对重大项目由审计机关专家型领导干部或业务骨干担任主审,集中全局优势力量实施审计;审计机关间要加强沟通,协调配合,资源共享。特别是在重大疑点、重大问题、重大事项的异地调查取证上予以协助。二是利用内部审计力量。审计机关可以充分运用《审计法》第二十九条赋予的“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”职责,加强对内审工作的指导,强化内审机构和队伍建设,加强内审人员业务培训。在专项审计调查、行业审计等审计工作中审慎运用内审成果,利用内审力量开展审计基础性工作和督促审计整改等。三是聘用社会审计力量。当前,在促进和完善国家治理的视角下,审计工作由单一的财政财务审计向综合性审计发展,不少审计工作已涉及到审计对象的业务范畴。特别是在专业技术性较强的投资建设项目审计、资源环境审计、经济责任审计、绩效审计上,靠审计机关自身技术力量难以完成。审计机关可以根据《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》(审办发[2010]68号)之规定,从社会审计等中介机构和其他专业机构聘请社会力量参与审计工作,提供与其专业相关的特定事项咨询意见或者专业鉴定意见。审计机关要加强对外聘力量的合同制管理和监督检查,督促其在审计工作中遵守法律法规、审计纪律、廉政纪律和保密纪律,防范审计风险。
    
    三、实施三个创新,推动提频增容。一是推进技术创新。要充分发挥计算机的强大功能,加强审计信息化建设。以“金审工程”为依托,稳步开展联网审计和信息系统审计,充分利用财政联网审计系统,以国库集中支付为重点,加强对预算单位的动态监控。积极探索与地税、人社等部门的联网审计,扩大联网审计面。加强数据库建设和应用,着力改进审计数据运用模式,总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式,加大数据分析力度。探索在审计实践中运用数据技术的途径,不断总结成果、积累经验,提高审计信息化工作水平;二是推进方式创新。当前,基层审计机关企业、金融审计已经不多,审计对象主要是行政事业单位。这意味着大部分项目可以结合进行。审计机关要坚持“上审下”与“同级审”、“合并审”与“联合审”、“就地审”与“送达审”、事后审与事中审及跟踪审有机结合,做到一审多项、一审多用、一审多果。减少重复进点、重复取证、重复征求意见等环节,有利于提高审计效能,也有利于被审计单位配合审计工作。尤其是充分利用行业审计和专项审计调查覆盖面广、涉及单位多的优势,集中力量,突出重点,有选择性、有步骤地开展行业审计和专项审计调查,全面揭示和反映问题。三是推进方法创新。改变过去“眉毛胡子一把抓”、“账簿凭证全面翻”的陈旧方法。以内控制度测评为入口,了解被审计单位内控制度的设立情况。通过访谈、现场观察等形式,对被审计单位内控制度的健全性、符合性进行测评,确定各业务环节的内部控制风险水平。判断被审计单位可能存在的问题,找准内控薄弱环节和审计突破口;以资金流向为主线,向资金收付的单位、环节和项目延伸,顺藤摸瓜,发现问题;从银行账户入手,检查被审计单位开户的基本情况,账户资金来源的合规性,账户资金支出的合规性,揭露严重违法违纪问题和查处大案要案。
    
    四、加大三个力度,提高监督成效。一是加大部门协调配合力度。当前,法律法规赋予审计机关的执法手段有限,特别是调查取证上有一定难度和阻力。这就要求制定和落实好经济责任审计、财政审计、投资审计联席会议制度,探索建立纪检、监察、司法、审计等部门联合查办案件制度,借助部门职能和法定手段,解决审计中的阻力和问题,提高审计工作成效。二是加大审计反映分析力度。落实审计情况直报、重要审计情况专报制度,在第一时间向党委、政府反映审计情况。落实好政府信息公开制度,采取审计通报、审计结果公告、招开新闻发布会等形式,向社会公开审计结果;对审计发现的普遍性、倾向性、苗头性问题,从体制制度机制层面进行深入分析解剖,找准根因,提出改进和完善的建议,促进科学决策和被审计对象加强管理,充分发挥审计的建设性作用。三是加大审计整改力度。整改不到位,是对审计成果的最大浪费。因此,必须争取党委、政府重视,采取人大质询评议、政府督办问责、审计跟踪落实等办法,最大限度地纠正审计发现的问题,防止屡审屡犯。把向群众乱收的钱退回去,将挤占、挪用、截留的资金归还和拨付到位,将应建立健全的制度完善到位。
    
    五、解决三个问题,突破制度瓶颈。一是解决审计监督范围不全的问题。在当前审计管辖体制下,基层审计机关对金融、国税、工商、烟草、电力等管辖权上收的部门、企业无权进行审计,审计署、省级审计机关对这些单位的授权审计也很谨慎。虽然专项审计调查可能涉及到这些单位,但总体上讲基层审计工作的范围是不完整的。这就要求审计署、省级审计机关加大授权审计力度,保持对这此部门、企业的定期监督,防止其长期游离于监督之外。二是解决审计程序的繁琐问题。当前,审计机关为了规范审计执法行为,规避审计风险,对审计工作实行严格的程序管理,有些管理程序还在不断细化创新。这在防范风险的同时,也加大审计时间成本。比如,有些项目现场审计时间短,但征求被审计单位意见却要拖很长时间;有些项目整理归档的时间也超过现场审计时间。这就要求审计机关遵循成本效益原则,在遵守法定程序的前提下,科学设定审计管理环节,做到有用适用,减少可有可无的环节。对一些简单的项目实行简易程序。三是解决审计报告的单一性问题。全面监督的重要目的之一是要全面反映。这就要求审计机关改进现行审计报告模式,实行大报告制。将所有审计内容纳入审计工作报告,向本级政府汇报,并向人大报告。全面反映公共资金、公共资源、国有资金的管理、使用情况和效益,便于党委、人大、政府全面掌握经济运行情况。(向顺鹏)
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