关于财政专项资金绩效审计的思考
乔宇宏（审计署太原办）
摘要：开展财政专项资金绩效审计既是一个理论上值得探讨的课题，也是一个需要在实践中不断探索的课题。随着对财政专项资金使用效益的关注，对审计机关也提出了新的更高的要求，即更加关注财政专项资金使用的经济性、效率性、效果性，不断强化对财政专项资金的绩效审计。本文就财政专项资金绩效审计的目标和作用、重点内容、加强财政专项资金绩效审计应注重的几个方面进行了初步探讨。
关键词：财政专项资金 绩效审计
财政专项资金通常是指我国的专项转移支付，专项转移支付资金是中央财政下拨给地方财政用于社会管理、公共事业发展、民生保障、项目建设以及政策补贴的具有明确指定用途的资金，专项资金的高效使用对促进地方经济建设和保障社会事业发展具有重要意义。财政专项资金绩效审计监督是由审计机关利用专门的审计方法和依据，对其绩效管理情况进行的审计监督，是对资金分配、管理和使用等各环节的经济性、效率性、效果性进行的绩效评估。
一、财政专项资金绩效审计的目标和作用
财政专项资金绩效审计通过揭示专项资金在分配、拨付、管理、使用中存在的决策失误、损失浪费、效益低下以及制度建设方面的问题，提高专项资金使用效益，促进财政资金实现最佳投入产出关系，确保资金运行的现实绩效和潜在绩效。
财政专项资金绩效审计的根本目标是从体制和制度上揭示分析问题，推动专项支出预算改革，完善专项资金管理制度，维护专项资金安全完整，提高专项资金使用效益。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、损失浪费、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
二、财政专项资金绩效审计的内容和重点
（一）财政专项资金项目立项的决策绩效审计。
首先，看立项是否进行了可行性研究、审查项目的可行性即投资决策是否恰当、立项是否科学、是否出于“长官意志”或属于“形象工程”、背景是否真实、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否符切实可行、是否符合当地自然社会实际条件和可持续发展的要求，有无虚假申报、重复申报、随意申报、盲目申报、忽视社会和谐发展的问题；其次，看有没有虚假立项、重复申报的问题；最后，查项目概预算情况，看是否经济合理、体现节约的原则，有无高估冒算、虚列概算等问题。
（二）财政专项资金的管理绩效审计。
一是看在财政专项转移支付资金分配上是否存在影响资金效益发挥的问题。在资金安排上，是否存在项目设置较多、交叉重复，资金投入零星分散、难以形成整体合力的问题。项目交叉重复，易导致部门间职能交叉、资金使用政策要求不统一、信息不沟通，掌握资金分配权的政府各职能部门在项目选择、资金投向方面很难做到协调一致等问题。
二是要看财政专项资金的分配是否按计划足额进行了分配。掌握项目整体规划、实施计划和上级部门的批复，审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符，有没有不按计划分配资金，导致大量资金闲置，结余沉淀、资金拨付率低、影响资金使用效率的问题；从资金的拨付情况入手，查阅财政部门下达的指标文件、项目批件、拨款单等资料，核对拨付的专项资金与申报立项的用途是否一致，分配过程中是否存在随意性大、透明度差、转移资金流向、“暗箱操作”等现象；检查专项资金到位情况、已到位的资金数额的真实性及其到位的时间，了解有关部门是否按规定程序及时、足额的拨付资金，有无滞留、截留、挤占、挪用、违规使用专项资金以及损失浪费现象；检查是否存在项目主体或主管部门通过虚报人数、编造虚假材料等方式套取、骗取、违规领取财政资金的现象。
（三）财政专项资金的使用情况审计。
专项资金的使用情况是决定专项资金使用效率的关键，因此对这一过程的审计工作应该是重中之重。主要审查项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况；检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象；更重要的是对项目的质量和效果进行最终审查，对项目的经济效益和社会效益作出客观评价，评价项目对社会的经济、政治、技术和环境等方面所产生的影响，提出改进完善的建议。
三、加强财政专项资金绩效审计应注重的方面
（一）注重从体制机制方面查找问题、提出建议。
现阶段，财政专项资金在制度建设方面存在着几点不足。一是财政专项资金设置类别过多、管理制度杂乱、政策内容交叉重叠；二是中央对地方转移支付有较强的专项化趋势，且部分一般性转移支付具有专项转移支付特征，过多过滥的专项转移支付，背离了制度设计的初衷，极易滋生寻租行为；三是对财政专项资金管理使用缺乏有效的评价制度，评价标准相对粗放，不能形成科学的评价体系，难以对资金使用的实际效益做出客观评价；四是现行的财政专项资金制度在资金监督管理方面存在缺失，当前专项资金管理制度按照上级财政制度执行，行政机构和监督机构一体化，使监督机构的效用下降，主要体现在我国现行转移支付制度缺乏统一性和法律权威性。在审计中，关注因制度建设方面的不足引发的问题，提出针对性建议，促进财政部门完善相关制度、加强对财政专项资金的绩效管理，推动专项资金管理制度改革。
（二）紧扣“项目”和“资金”两条主线。
紧扣“项目”和“资金”两条主线，强化对专项资金项目设置和资金流向的审计。关注财政专项资金项目的设立和扶持对象是否符合国家发展战略和宏观调控政策目标，资金投向能否保障国家相关发展战略和宏观调控目标的落实，揭示专项资金分配政策中存在的违背政策目的和改革方向的问题，从源头上防控因资金分配不合理造成的重大损失浪费风险。对财政资金流向实行全程监督，既包括对资金的筹集、分配和结转结余环节的审计监督，也包括对资金拨付、管理和使用环节的审计监督。
（三）提高财政专项资金绩效审计评价方式的多样性。
财政专项资金绩效审计方法是以评价标准衡量专项资金管理使用绩效情况的过程。绩效审计关注是被审计实体履行职责的效果，相比较财务审计而言，绩效审计的内容则具有多变性或多样性，会因被审计实体履行职责的具体内容不同而不同，必然导致审计手段的多样性，即审计工具和审计方法的多样性。在财政专项资金绩效审计中，可以采取前后对比法、专家评估法、问卷调查法等审计方法，针对不同类型的专项资金和不同项目可采取多样的审计方法和评价方式。前后对比法就是对财政专项资金政策实施前后，以时间为对比维度，对同一或不同政策对象接受政策前后绩效情况进行评价；专家评估法是在专业性比较强的领域可以聘请相关行业的专家，依靠专家审定各项政策记录，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与政策执行人员交换意见，最后鉴定政策的成效；问卷调查法是采取问卷调查等方式，向资金使用机构和人员了解专项资金使用的效果。例如，在对“三河三湖”水污染防治资金绩效情况进行审计中，由于对水污染防治的评价是很专业的工作，审计组就采用了聘请权威专家进行鉴定的审计方法。（乔宇宏）
参考文献：
1. 贺澜.对财政专项资金绩效审计的几点思考.中国审计.2014(2).
2. 审计署审计科研所.试论绩效审计方法的特征及其应用.审计研究简报.2010(7).
关键词：财政专项资金 绩效审计
财政专项资金通常是指我国的专项转移支付，专项转移支付资金是中央财政下拨给地方财政用于社会管理、公共事业发展、民生保障、项目建设以及政策补贴的具有明确指定用途的资金，专项资金的高效使用对促进地方经济建设和保障社会事业发展具有重要意义。财政专项资金绩效审计监督是由审计机关利用专门的审计方法和依据，对其绩效管理情况进行的审计监督，是对资金分配、管理和使用等各环节的经济性、效率性、效果性进行的绩效评估。
一、财政专项资金绩效审计的目标和作用
财政专项资金绩效审计通过揭示专项资金在分配、拨付、管理、使用中存在的决策失误、损失浪费、效益低下以及制度建设方面的问题，提高专项资金使用效益，促进财政资金实现最佳投入产出关系，确保资金运行的现实绩效和潜在绩效。
财政专项资金绩效审计的根本目标是从体制和制度上揭示分析问题，推动专项支出预算改革，完善专项资金管理制度，维护专项资金安全完整，提高专项资金使用效益。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、损失浪费、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
二、财政专项资金绩效审计的内容和重点
（一）财政专项资金项目立项的决策绩效审计。
首先，看立项是否进行了可行性研究、审查项目的可行性即投资决策是否恰当、立项是否科学、是否出于“长官意志”或属于“形象工程”、背景是否真实、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否符切实可行、是否符合当地自然社会实际条件和可持续发展的要求，有无虚假申报、重复申报、随意申报、盲目申报、忽视社会和谐发展的问题；其次，看有没有虚假立项、重复申报的问题；最后，查项目概预算情况，看是否经济合理、体现节约的原则，有无高估冒算、虚列概算等问题。
（二）财政专项资金的管理绩效审计。
一是看在财政专项转移支付资金分配上是否存在影响资金效益发挥的问题。在资金安排上，是否存在项目设置较多、交叉重复，资金投入零星分散、难以形成整体合力的问题。项目交叉重复，易导致部门间职能交叉、资金使用政策要求不统一、信息不沟通，掌握资金分配权的政府各职能部门在项目选择、资金投向方面很难做到协调一致等问题。
二是要看财政专项资金的分配是否按计划足额进行了分配。掌握项目整体规划、实施计划和上级部门的批复，审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符，有没有不按计划分配资金，导致大量资金闲置，结余沉淀、资金拨付率低、影响资金使用效率的问题；从资金的拨付情况入手，查阅财政部门下达的指标文件、项目批件、拨款单等资料，核对拨付的专项资金与申报立项的用途是否一致，分配过程中是否存在随意性大、透明度差、转移资金流向、“暗箱操作”等现象；检查专项资金到位情况、已到位的资金数额的真实性及其到位的时间，了解有关部门是否按规定程序及时、足额的拨付资金，有无滞留、截留、挤占、挪用、违规使用专项资金以及损失浪费现象；检查是否存在项目主体或主管部门通过虚报人数、编造虚假材料等方式套取、骗取、违规领取财政资金的现象。
（三）财政专项资金的使用情况审计。
专项资金的使用情况是决定专项资金使用效率的关键，因此对这一过程的审计工作应该是重中之重。主要审查项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况；检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象；更重要的是对项目的质量和效果进行最终审查，对项目的经济效益和社会效益作出客观评价，评价项目对社会的经济、政治、技术和环境等方面所产生的影响，提出改进完善的建议。
三、加强财政专项资金绩效审计应注重的方面
（一）注重从体制机制方面查找问题、提出建议。
现阶段，财政专项资金在制度建设方面存在着几点不足。一是财政专项资金设置类别过多、管理制度杂乱、政策内容交叉重叠；二是中央对地方转移支付有较强的专项化趋势，且部分一般性转移支付具有专项转移支付特征，过多过滥的专项转移支付，背离了制度设计的初衷，极易滋生寻租行为；三是对财政专项资金管理使用缺乏有效的评价制度，评价标准相对粗放，不能形成科学的评价体系，难以对资金使用的实际效益做出客观评价；四是现行的财政专项资金制度在资金监督管理方面存在缺失，当前专项资金管理制度按照上级财政制度执行，行政机构和监督机构一体化，使监督机构的效用下降，主要体现在我国现行转移支付制度缺乏统一性和法律权威性。在审计中，关注因制度建设方面的不足引发的问题，提出针对性建议，促进财政部门完善相关制度、加强对财政专项资金的绩效管理，推动专项资金管理制度改革。
（二）紧扣“项目”和“资金”两条主线。
紧扣“项目”和“资金”两条主线，强化对专项资金项目设置和资金流向的审计。关注财政专项资金项目的设立和扶持对象是否符合国家发展战略和宏观调控政策目标，资金投向能否保障国家相关发展战略和宏观调控目标的落实，揭示专项资金分配政策中存在的违背政策目的和改革方向的问题，从源头上防控因资金分配不合理造成的重大损失浪费风险。对财政资金流向实行全程监督，既包括对资金的筹集、分配和结转结余环节的审计监督，也包括对资金拨付、管理和使用环节的审计监督。
（三）提高财政专项资金绩效审计评价方式的多样性。
财政专项资金绩效审计方法是以评价标准衡量专项资金管理使用绩效情况的过程。绩效审计关注是被审计实体履行职责的效果，相比较财务审计而言，绩效审计的内容则具有多变性或多样性，会因被审计实体履行职责的具体内容不同而不同，必然导致审计手段的多样性，即审计工具和审计方法的多样性。在财政专项资金绩效审计中，可以采取前后对比法、专家评估法、问卷调查法等审计方法，针对不同类型的专项资金和不同项目可采取多样的审计方法和评价方式。前后对比法就是对财政专项资金政策实施前后，以时间为对比维度，对同一或不同政策对象接受政策前后绩效情况进行评价；专家评估法是在专业性比较强的领域可以聘请相关行业的专家，依靠专家审定各项政策记录，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与政策执行人员交换意见，最后鉴定政策的成效；问卷调查法是采取问卷调查等方式，向资金使用机构和人员了解专项资金使用的效果。例如，在对“三河三湖”水污染防治资金绩效情况进行审计中，由于对水污染防治的评价是很专业的工作，审计组就采用了聘请权威专家进行鉴定的审计方法。（乔宇宏）
参考文献：
1. 贺澜.对财政专项资金绩效审计的几点思考.中国审计.2014(2).
2. 审计署审计科研所.试论绩效审计方法的特征及其应用.审计研究简报.2010(7).
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