深化节能减排审计工作的实践与思考
杨长福 暴益铭（审计署沈阳办）
节能减排工作是当前社会普遍关注的一个热点问题，也是涉及调整经济结构、保护环境、惠及民生的一项重要工作。党的十八大和十八届三中全会把生态文明建设摆在建设中国特色社会主义事业五位一体总体布局的战略高度，这也为国家审计如何发挥好监督作用提出了新的要求与任务。本文结合近年来的节能减排审计工作实践，对节能减排审计工作的组织方式、工作重点和技术方法等进行梳理，并对新形势下深化节能减排审计工作进行了系统的思考，以期对进一步有效推进节能减排审计工作，建设生态文明社会有所裨益。
一、探索与节能减排审计相适应的工作格局
随着国家节能减排工作的不断深化，节能减排审计已经成为各级审计机关的重点工作内容。近年来，节能减排审计通过监督检查政府履责、政策执行、资金分配管理和使用以及重点工程项目实施情况，推动了国家节能减排相关政策的落实，促进了相关资金规范管理和使用，保障了节能减排重点工程项目顺利开展和有效实施。与节能减排工作相适应，节能减排审计工作也体现出了鲜明特点。一是被审计单位多，不仅涉及发改委、经信、环保、住建、财政、交通等多个政府部门，还涉及生产企业和中介组织等。二是审计项目数量多且分散。从近几年审计的情况看，一个省每年涉及使用节能减排专项资金的项目达几百个。三是专业性强，涉及污水处理、节水节电、垃圾填埋、煤炭发电、烟尘排放等多个专业领域。因此，要更好地开展节能减排审计工作，必须要努力构建与其特点相适应的工作格局。
通过近几年的不断实践和探索，我们初步形成了一套与节能减排审计工作特点相适应的工作格局，取得了较好效果。一是建立与环保、财政、发改委等节能减排相关职能部门的日常工作联系机制。及时了解与收集节能减排方面最新的法规、动态、数据等信息，搭建数据共享平台，保障节能减排审计工作的顺利高效开展。二是积极培养节能减排审计专业化队伍。审计对象的专业性决定了培养专业化队伍的重要性，因此应积极开展审计业务培训，通过“请进来”、“走出去”等方式，强化学习培训效果，还应积极利用“外脑”资源提高工作效率。三是通过整合资源环境审计、投资审计、企业审计、外资审计、财政审计等各审计领域的优势资源，包括人力资源、数据资源、知识资源、成果资源等，力争取得最大的审计成效。
二、探索保障节能减排审计取得实效的思路、技术和方法
由于节能减排审计开展时间不长，在思路、方法、重点等各个方面都还没有成熟的模式与经验可以借鉴。因此，积极探索与拓展节能减排审计工作的思路、技术和方法就显得尤为重要。
（一）以查核问题为重点，促进节能减排资金和项目的规范。从资金的管理使用、项目建设和取得成效等方面入手，突出对节能减排资金使用重大损失浪费、重大管理漏洞等事项的揭露和查处；从对节能减排资金申请、审批和分配等重点领域和关键环节的分析，突出对重大失职渎职行为、重大决策失误等事项的问责和处理，促进资金和项目的规范管理。
（二）加强信息技术应用，提高工作成效和工作质量。在大数据时代的今天，节能减排审计工作要不断研究与探索适应信息化条件下的思路、技术与方法，提高审计工作成效，保障审计工作质量。一是通过对环保部门重点污染源在线监测系统的分析和比对，将淘汰落后产能企业数据与用电及税务等数据关联，迅速确定审计重点和延伸对象。二是借鉴与运用环境保护部门的核查数据或监察结果，来调查具体减排项目或一个地区减排的真实情况。由此，可把环境保护项目的资金使用、项目建设、环境保护效果、环保减排真实性等系统地、动态地、联系地进行审计与分析。
（三）立足促进宏观管理，充分发挥审计工作的建设性作用。目前，节能减排工作已经取得了积极的成效，但在一定程度上还存在着一些体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞。因此，在开展节能减排审计中应树立建设性审计理念，站在宏观高度，紧贴政策脉搏，把在审计工作中揭示的微观的、具体的节能减排项目及资金问题与宏观的政策、体制、机制联系起来，剖析原因，提出具有建设性的审计建议，促进完善节能减排的相关政策、制度，堵塞管理漏洞。
三、以绩效为主题，深化节能减排审计工作
绩效审计是审计发展的高级阶段，在促进生态文明建设的新形势下，在节能减排审计中大力开展绩效审计，已逐步形成共识。具体来讲，应着力做好以下几方面工作。
（一）建立与开展绩效审计工作相适应的考核体系。现阶段的审计工作以真实性和合法性为首要任务，这是与我国经济社会发展阶段相适应的。在节能减排审计中要突出绩效审计这个主题，应该从考核机制上入手对开展绩效审计设置加分项，从制度上鼓励和保障开展节能减排绩效审计工作并取得实效。
（二）在审计工作方案中设计专门的绩效性项目和主题。可参照世界审计组织（INTOSAI）《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的节能减排绩效审计内容，来构建节能减排绩效审计的主体内容与框架。如，对政府监督环境保护及资源节约利用方面的法规执行情况的审计、对政府环保项目实施情况及取得绩效进行审计、对环保与资源节约管理系统的审计、对环保与资源节约利用相关政策进行评估等。
（三）充分利用现有节能减排审计成果提高绩效审计工作成效。现有节能减排审计成果主要包括：在节能减排审计涉及的环境领域和资源利用领域，已经建立的相对完整的数据统计、分析和评价的指标、标准和体系；典型的节能减排审计案例；相关的节能减排审计报告等。通过综合利用上述现有工作成果力争取得节能减排绩效审计事半功倍的成效。（杨长福 暴益铭）
参考文献
1．世界审计组织节能减排审计工作小组，审计署农业资源环保司译．《从环境视角进行审计活动的指南》，2002年。
2．郑广民．《生态文明建设：资源环保审计的历史使命与工作方向》．审计署网站理论与方法.2013年4月。
3．审计署审计科研所．《节能减排审计研究》．审计研究报告．2009年09期。
一、探索与节能减排审计相适应的工作格局
随着国家节能减排工作的不断深化，节能减排审计已经成为各级审计机关的重点工作内容。近年来，节能减排审计通过监督检查政府履责、政策执行、资金分配管理和使用以及重点工程项目实施情况，推动了国家节能减排相关政策的落实，促进了相关资金规范管理和使用，保障了节能减排重点工程项目顺利开展和有效实施。与节能减排工作相适应，节能减排审计工作也体现出了鲜明特点。一是被审计单位多，不仅涉及发改委、经信、环保、住建、财政、交通等多个政府部门，还涉及生产企业和中介组织等。二是审计项目数量多且分散。从近几年审计的情况看，一个省每年涉及使用节能减排专项资金的项目达几百个。三是专业性强，涉及污水处理、节水节电、垃圾填埋、煤炭发电、烟尘排放等多个专业领域。因此，要更好地开展节能减排审计工作，必须要努力构建与其特点相适应的工作格局。
通过近几年的不断实践和探索，我们初步形成了一套与节能减排审计工作特点相适应的工作格局，取得了较好效果。一是建立与环保、财政、发改委等节能减排相关职能部门的日常工作联系机制。及时了解与收集节能减排方面最新的法规、动态、数据等信息，搭建数据共享平台，保障节能减排审计工作的顺利高效开展。二是积极培养节能减排审计专业化队伍。审计对象的专业性决定了培养专业化队伍的重要性，因此应积极开展审计业务培训，通过“请进来”、“走出去”等方式，强化学习培训效果，还应积极利用“外脑”资源提高工作效率。三是通过整合资源环境审计、投资审计、企业审计、外资审计、财政审计等各审计领域的优势资源，包括人力资源、数据资源、知识资源、成果资源等，力争取得最大的审计成效。
二、探索保障节能减排审计取得实效的思路、技术和方法
由于节能减排审计开展时间不长，在思路、方法、重点等各个方面都还没有成熟的模式与经验可以借鉴。因此，积极探索与拓展节能减排审计工作的思路、技术和方法就显得尤为重要。
（一）以查核问题为重点，促进节能减排资金和项目的规范。从资金的管理使用、项目建设和取得成效等方面入手，突出对节能减排资金使用重大损失浪费、重大管理漏洞等事项的揭露和查处；从对节能减排资金申请、审批和分配等重点领域和关键环节的分析，突出对重大失职渎职行为、重大决策失误等事项的问责和处理，促进资金和项目的规范管理。
（二）加强信息技术应用，提高工作成效和工作质量。在大数据时代的今天，节能减排审计工作要不断研究与探索适应信息化条件下的思路、技术与方法，提高审计工作成效，保障审计工作质量。一是通过对环保部门重点污染源在线监测系统的分析和比对，将淘汰落后产能企业数据与用电及税务等数据关联，迅速确定审计重点和延伸对象。二是借鉴与运用环境保护部门的核查数据或监察结果，来调查具体减排项目或一个地区减排的真实情况。由此，可把环境保护项目的资金使用、项目建设、环境保护效果、环保减排真实性等系统地、动态地、联系地进行审计与分析。
（三）立足促进宏观管理，充分发挥审计工作的建设性作用。目前，节能减排工作已经取得了积极的成效，但在一定程度上还存在着一些体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞。因此，在开展节能减排审计中应树立建设性审计理念，站在宏观高度，紧贴政策脉搏，把在审计工作中揭示的微观的、具体的节能减排项目及资金问题与宏观的政策、体制、机制联系起来，剖析原因，提出具有建设性的审计建议，促进完善节能减排的相关政策、制度，堵塞管理漏洞。
三、以绩效为主题，深化节能减排审计工作
绩效审计是审计发展的高级阶段，在促进生态文明建设的新形势下，在节能减排审计中大力开展绩效审计，已逐步形成共识。具体来讲，应着力做好以下几方面工作。
（一）建立与开展绩效审计工作相适应的考核体系。现阶段的审计工作以真实性和合法性为首要任务，这是与我国经济社会发展阶段相适应的。在节能减排审计中要突出绩效审计这个主题，应该从考核机制上入手对开展绩效审计设置加分项，从制度上鼓励和保障开展节能减排绩效审计工作并取得实效。
（二）在审计工作方案中设计专门的绩效性项目和主题。可参照世界审计组织（INTOSAI）《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的节能减排绩效审计内容，来构建节能减排绩效审计的主体内容与框架。如，对政府监督环境保护及资源节约利用方面的法规执行情况的审计、对政府环保项目实施情况及取得绩效进行审计、对环保与资源节约管理系统的审计、对环保与资源节约利用相关政策进行评估等。
（三）充分利用现有节能减排审计成果提高绩效审计工作成效。现有节能减排审计成果主要包括：在节能减排审计涉及的环境领域和资源利用领域，已经建立的相对完整的数据统计、分析和评价的指标、标准和体系；典型的节能减排审计案例；相关的节能减排审计报告等。通过综合利用上述现有工作成果力争取得节能减排绩效审计事半功倍的成效。（杨长福 暴益铭）
参考文献
1．世界审计组织节能减排审计工作小组，审计署农业资源环保司译．《从环境视角进行审计活动的指南》，2002年。
2．郑广民．《生态文明建设：资源环保审计的历史使命与工作方向》．审计署网站理论与方法.2013年4月。
3．审计署审计科研所．《节能减排审计研究》．审计研究报告．2009年09期。
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