我国古代回避制度对审计独立性的借鉴简析
章争鸣（审计署广州办）
摘要：本文通过对我国古代回避制度演进及特点、制度设计的研究，分析了现行回避制度在审计过程中执行不到位的原因，指出了回避制度对现在保持审计独立性的有益借鉴，进而从促进审计独立性和防范审计风险等方面提出政策建议。
关键词：回避制度 审计独立性 借鉴意义
一、我国古代的回避制度发展演变
我国的回避制度由来已久，滥觞于尧舜，确立于两汉，成熟于唐宋，完备于明清。其制度正式萌生可追溯到公元前154年的七国之乱促使西汉统治者开始对行政管理体制进行调整，防止通过亲属、同籍和同学等各种关系拉帮结派营私舞弊、贪赃枉法，甚而至于对抗皇权、危及社稷的回避制度便应运而生，并随着历史演进而不断完善。
汉初的七国之乱后，回避制度便顺应封建管理的需要从无到有的建立起来。当时的回避设计主要是防止宗室篡权、觊觎帝位。如西汉的“王国不得宿卫”、“王舅不宜备九卿”和“宗室不宜点三河”等方面的祖训都是皇族姻亲回避的发端。东汉时期又丰富了诸如“婚姻之家及两州人士不得对相监临”等对地方官员的规制；汉灵帝时的“三互法”是我国第一个成文的对籍贯和亲属关系任官回避的法规。魏晋南北朝时期，回避制度进一步发展，由汉代的姻亲回避扩大到更为普遍的亲属回避，从地方郡县扩大到皇朝中央层面。隋朝建立后，又开始把任命官员的权力收归中央，以科举制代替了“九品中正制”，回避制度得以重新施行，如隋例规定地方官“尽用他郡人”，要求包括县丞、县尉以上官员都须回避原籍。到唐时，对亲属的回避制度已经发展得相当完备，再加上安史之乱等历史事件的影响，唐朝统治者实施了如“叔父兄弟不许同省为郎官”和“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”等更为明确的亲属回避和地区回避制度。宋朝的回避制度沿用唐制，但更丰富了许多具有自身特色的新元素。元朝和明朝的回避制度都继续沿用唐宋故制，但明朝在执行上也更为严格。如明太祖序定了“南人官北，北人官南”的更调之制，以及省、府两级行政长官回避省籍的制度；又进一步扩充了如“京官与王府结亲者，俱改调外任”、“王官不外调，王姻不内除”等宗室规避制度。清朝是我国最后一个封建王朝，其回避制度已发展的相当完善，很大程度上避免了因宗室、籍贯、亲族、师生关系带来的弊端，澄清了吏治，稳定了社会秩序。
回避制度从汉初的防止宗室篡政衍生出来的宗室任职回避，历经2000多年朝代更迭的诸多历史事件血与火的反复检验，逐渐发展到当前的亲属回避、籍贯回避和职务回避等较为成熟的三大板块。
二、古代回避制度对审计独立性的借鉴之处
审计作为我国国家治理体系的重要组成部分和“权力笼子”的主要板块，通过监督检查财政财务收支的真实合法效益性和开展党政主要领导干部经济责任审计，具有看住钱和盯住权的法定监督职能。这种职能要求审计必须具备不为任何关系所束缚的超然独立性。审计在我国历史上属于台谏系统的有机组成部分，因此当时的确保台谏独立运行的回避制度安排对当今仍有极其珍贵的参考价值。除了传统的防裙带姻亲的亲属回避、防州郡乡党的籍贯回避和防厚己薄人的职务回避三大板块之外，对促进审计独立性有借鉴意义的还有以下方面：
（一）嫌隙回避。北宋的《庆元条法事类》将“曾有宿怨者”作为避嫌的内容之一。“官吏之有嫌隙不和者，率许相避”，这条宋律规定同样施用于台谏职事回避。嫌隙回避对于促进台谏官对其文官及同僚的独立言事原则起到了不可忽视的积极作用，使台谏官员们真正能在论谏弹劾时无所顾避，各尽言事，不为任何关系牵绊，也为了防止台谏官办公时夹杂私嫌窃怨，或者朋比为奸，渎妨公职。北宋元祐年间，殿中侍御史贾易论劾苏辙，当苏辙出任台长时，贾易也“引前嫌求避”，改任官度支员外郎。南宋高宗时，刘大中任监察御史，“以尝论长民兄正民罪，乞避之”，于是同任台官的李长民便自请出任州郡太守。应当说，嫌隙回避是众多回避情形中较难操作的一种，但也是最值得回避以防审计对象与被审计对象之间因私废公或者假公济私损害独立性的情形。
（二）交往回避。交往回避，古称谒禁，也是台谏职事回避的重要规定之一，其根本目的是唯恐台谏官因出谒、受谒其他官僚而植党结派，分为出谒和受谒。前者是台谏官出门拜谒其他相关人员，后者是接受其他相关人员的登门拜谒。在淳化诏令中就规定，“御史台不得接见宾客”，宋仁宗时期又进一步明确为“三院御史除朝参，非公事不得出入”，庆历朝又明令“除朝参，非公事不得乱出入及看谒”。当然，违犯谒禁规定的也会受到严厉的惩处。如，乾道年间，左司谏施元之与起居郎林机就曾因“身居出纳言责之地，朋比相通”而被双双罢官。审计组与被审计单位的成员间在审计期间及其前后的一段时间内私相拜谒和人际往来，审计人员应谢绝回避；否则，这种拜谒可能泄露审计工作秘密和损害审计独立性。
（三）同学回避。同窗、校友和师生关系也是有碍审计独立性的一种关系圈。对此可能造成的负面影响，历代统治者都特别警惕。宋真宗时著令：御史台所劾公事，凡涉及同科同年及第者，“自今回避”。这要求对台谏官所论劾的官僚中有其同科同年及第者必须回避。清朝将亲属回避进一步扩大到门生回避，防止个别官员朋比结党或门生故吏遍天下，形成气候绑架朝廷。鉴于康熙朝发生的明珠和索额图窝案，雍正曾为此专门严词申饬，科考中形成的师生关系在以后的任职中皆须回避。审计组与被审计单位之间的成员中也不乏同学校友，这种情形若不力行回避，则无法杜绝有法外牵念故旧的不独立行为发生。
此外，如遇到交叉回避情形，则是当事人必须回避的。所谓交叉回避，就是当官员的身份属性和特定的任务产生矛盾时需要回避时可能遇到涉及亲属回避、地域回避、同学回避和嫌隙回避等两种以上回避情形重叠出现的一种特殊情况。它在回避制度中虽不占主要地位，但如遇到这种集众多嫌疑于一身的，当事人于法于纪和于情于理都是必须果断回避的。
三、当前回避制度在审计中实施现状
（一）当前法律法规中的回避原则阐释。回避制度是公务员制度的重要组成部分，通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，进而减少因亲属关系等人为因素对行政工作的干扰。《公务员回避规定（试行）》（中组发〔2011〕31号）第十条“公务员应当回避的公务活动包括：（二）监察、审计、仲裁、案件审理”，明确指出审计是必须回避的公务活动之一。《中华人民共和国公务员法》（中华人民共和国主席令第35号）第68条到第70条分别对任职回避、地域回避和公务回避分别进行界定，第71条则规定“公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避”，然后机关再对其申请进行审查并作出是否进行回避的决定。这种依靠利害关系人自身主动申请回避的制度设计无疑在很多方面都存在致命缺陷，它受制于党性原则、职业操守和个人道德等诸多主观因素，这都造成了对审计独立性的干扰。《中华人民共和国审计法》（根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第20次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正）第13条和《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）第18条也强调，当审计组成员可能损害审计独立性时，应依法要求相关审计人员回避。《中华人民共和国审计法实施条例》（国务院令第571号）第12条则对回避情形进行了简略的概括，要求审计人员应当申请回避，或者被审计单位也有权申请审计人员回避的情形分别为：“（一）与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的；（二）与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的；（三）与被审计单位、审计事项、被审计单位负责人或者有关主管人员有其他利害关系，可能影响公正执行公务的。”但上述回避情形只囊括了血缘姻亲关系、经济利益关系和利害关系三种较为笼统的关系；且其规定“ 审计人员的回避，由审计机关负责人决定；审计机关负责人办理审计事项时的回避，由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。”但实际操作层面上，审计机关负责人很难有确凿的决策依据去执行回避制度。
（二）回避制度在审计过程中的运用。我国审计制度中的回避元素撷取了中国历史回避制度的精华。当前的审计派出制度是职务回避制度的创造性运用，它打破了传统的监督思维定式，采用直接派驻机构和不确定审计对象来规避长期对口监督可能产生的潜在寻租机会，极大地保障了审计过程和结果的双重独立性。然而，这种制度仅是一种较为中观的制度安排，可使得审计机关与被审计单位或者部门之间通过制度回避而不建立某种特殊的灰色联系，无法真正规避个体之间可能存在应回避而未回避可能导致的灰色关联。
四、造成回避制度实施不彻底的原因分析
近年来，审计发现的许多因任人唯亲、选人不淑、举人不慎的官员腐败案件无不沉痛的印证了事前在执行回避制度上打折扣这一点。当前回避制度的执行情况是存在总体原则，缺乏具体细则，仅能执行到单位层面，很难规范个体层面。除了我国现行回避制度尚未明确对违犯行为的惩治细则外，造成回避制度难以有效执行的原因主要还存在以下方面：
一是缺乏回避的具体惩治细则。现行的《公务员回避规定（试行）》的第五章“管理与监督”内容中仅是对不执行回避规定进行惩戒的宽泛表述，审计组没有可参照执行的具体条文，这导致执行回避原则存在极大的机动空间和回旋余地。决定要求，“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”，也更加凸显了我国在完善任职回避方面法律法规的重要性和迫切性。此外，再加上审计任务的繁重性、审计时间的紧迫性、审计力量的有限性等因素交叉作用，使得每次执行审计任务时候若考虑回避原则，常常可能会遇到无将可用、无兵可使的尴尬境地。
二是执行回避制度的成本因素。在审计独立性和效率性之间的权衡取舍，最大考量就是包括人力成本、资源成本和机会成本在内的成本因素。首先，专业人才的稀缺性是导致回避原则难以充分施行的关键因素。其次，机会成本也是牵制回避施行的一个重要因素。现行考核体系下，许多审计组和审计人员在选择审计项目常常会出于年终考核目的而挑肥拣瘦，进而结合业务特点形成特定的审计偏好。这造成许多专业审计人员更愿意呆在某一个自己擅长的项目上做深做透某一个案件信息，而不乐意因临时需要回避而被调动到另外一个潜在成果可能不是很突出的“贫瘠”项目上。此外，审计人员从甲地的一个项目调往乙地的另一个项目经常需要投入不菲的差旅成本、组织协调成本和培训成本等费用，这常常也是一个重要考量因素。这些都导致回避原则在具体到人的操作环节上难以真正有效实施。
三是道德风险和信息不对称因素。任何一个团队都存在集体观念，为了维护团队利益，则会对接纳其他可能因回避而调换的新成员产生一种排斥心理，同时被调配的人员也会对进入新环境产生一种抵触情绪。而排斥心理在一定条件下则可能转变为防御性和抵触性道德风险，抵触情绪则可能演化为某种迁就惰性。主要表现在：其一是审计组为获取考核成绩而不愿其他人取代或者插手进而分享成果的防御性道德风险；其二是攫取潜在个人利益或集体诉求而不愿其他人知情或担心被揭发的抵触性道德风险。其三是业务专业性与调配的不确定性之间的内在矛盾。长期从事特定审计岗位久而久之会形成一种专业惯性，这种得心应手使得审计人员更乐意从一而终，不愿意临时被抽调到其他非对口专业岗位上，也使得审计组在执行回避时存在一定的迁就惰性。至于信息不对称因素，主要是缘于没有详实可参的员工关系清单，审计组负责人在遴选队伍成员时缺乏切实可用的决策参考。
五、借鉴古代回避制度对保持审计独立性的政策建议
回避制度是将权力关进制度笼子众多政策环节的重要一环，是一种防止各种敏感关系带来利益关联和制衡权力寻租的预防性制度，是反腐败体制机制创新和制度保障的重要抓手，对于促进反腐倡廉和防止阶层固化都具有重要意义，有利于推动形成科学有效的权力制约和协调机制。回避制度的有效执行无疑将有利于推动审计服务国家治理，进一步从规避个体道德风险方面强化审计独立性。
一是运用现代信息技术手段，推动审计人员信息的透明化。将审计人员关系谱络登记在册、动态更新，将需要回避的同学、同乡、同事等关系群体进行收集规范形成一个动态更新的数据库，将个人信息编码化，形成血缘圈、地缘圈及同学圈等关系圈的回避清单。在审计项目遴选审计人员形成审计组的时候，通过将审计人员备选名单与被审计单位的人员花名册进行关系匹配，从人员组成上保证审计过程的独立性。
二是制定回避规定的责任追究和惩戒细则。研究厘定可能影响审计独立性的关系类型，根据类型清单评估制约审计过程可能衍生的审计风险和廉政风险大小，再按照风险大小制定相对应的责任追究和惩戒细则，将责任追究具体化、程序化和制度化，发挥惩戒处治的震慑效应，最大限度的规避审计风险和防控廉政风险。当然，为妥善解决审计组人力资源不足与审计任务紧迫性之间的矛盾，研究人员可以根据制定回避类型清单的优先次序矩阵，即分为强制性回避类型和选择性回避类型，以便审计组在选择人员执行回避规定时有规章可循、有条款可依、有清单可参。
三是加强复合型人才培训力度，培养出更多的“四手”审计人才，增强专业审计人员的可替代性，降低执行回避制度的门槛。在组成审计组时最大限度的考量上述回避原则的关键要素和评估不回避的潜在风险，从人员组成上促进审计独立性和降低审计风险。同时，将回避制度作为审计监督特别是经济责任审计的一个重要内容，在地方党政领导干部任期经济责任审计项目中关注回避制度的执行情况，切实做到回避制度执行监督有抓手，推动国家治理不断完善。
审计作为国家治理体系中的重要一环，发挥着权力监督的“紧箍咒”作用，其独立性是保障各项审计工作公正有效的先决条件。显然，回避制度是一种制衡权力和防治腐败的预防性制度，其实施的优劣程度与审计独立性存在很强的正相关性，回避制度在中国已经有长久的实践经验，实施好回避制度，必然对当今保持审计独立性发挥重要的作用。（章争鸣）
参考文献：
1.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社.2013年11月第1版；
2.李克强总理在审计署调研时的讲话（2013年6月17日）；
3.董大胜.中外审计比较——在审计署机关2011年度集中培训上的专题报告(2011年8月16日);
4.虞云国.宋代台谏制度研究.上海书店出版社.2009年4月第1版.p79-86；
5.白钢（主编）.中国政治制度通史.人民出版社. 1996年12月版.第6卷 宋代p701-713、第9卷 明代 p435-436、第10卷 清代 p544-552；
6.张婷.古代官员任职回避制度及其现代启示.中共成都市委党校学报.2010年第5期；
7.吕建中.中国古代的人事回避制度及其意义.青海民族学院学报（社会科学版）.2007年7月
关键词：回避制度 审计独立性 借鉴意义
一、我国古代的回避制度发展演变
我国的回避制度由来已久，滥觞于尧舜，确立于两汉，成熟于唐宋，完备于明清。其制度正式萌生可追溯到公元前154年的七国之乱促使西汉统治者开始对行政管理体制进行调整，防止通过亲属、同籍和同学等各种关系拉帮结派营私舞弊、贪赃枉法，甚而至于对抗皇权、危及社稷的回避制度便应运而生，并随着历史演进而不断完善。
汉初的七国之乱后，回避制度便顺应封建管理的需要从无到有的建立起来。当时的回避设计主要是防止宗室篡权、觊觎帝位。如西汉的“王国不得宿卫”、“王舅不宜备九卿”和“宗室不宜点三河”等方面的祖训都是皇族姻亲回避的发端。东汉时期又丰富了诸如“婚姻之家及两州人士不得对相监临”等对地方官员的规制；汉灵帝时的“三互法”是我国第一个成文的对籍贯和亲属关系任官回避的法规。魏晋南北朝时期，回避制度进一步发展，由汉代的姻亲回避扩大到更为普遍的亲属回避，从地方郡县扩大到皇朝中央层面。隋朝建立后，又开始把任命官员的权力收归中央，以科举制代替了“九品中正制”，回避制度得以重新施行，如隋例规定地方官“尽用他郡人”，要求包括县丞、县尉以上官员都须回避原籍。到唐时，对亲属的回避制度已经发展得相当完备，再加上安史之乱等历史事件的影响，唐朝统治者实施了如“叔父兄弟不许同省为郎官”和“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”等更为明确的亲属回避和地区回避制度。宋朝的回避制度沿用唐制，但更丰富了许多具有自身特色的新元素。元朝和明朝的回避制度都继续沿用唐宋故制，但明朝在执行上也更为严格。如明太祖序定了“南人官北，北人官南”的更调之制，以及省、府两级行政长官回避省籍的制度；又进一步扩充了如“京官与王府结亲者，俱改调外任”、“王官不外调，王姻不内除”等宗室规避制度。清朝是我国最后一个封建王朝，其回避制度已发展的相当完善，很大程度上避免了因宗室、籍贯、亲族、师生关系带来的弊端，澄清了吏治，稳定了社会秩序。
回避制度从汉初的防止宗室篡政衍生出来的宗室任职回避，历经2000多年朝代更迭的诸多历史事件血与火的反复检验，逐渐发展到当前的亲属回避、籍贯回避和职务回避等较为成熟的三大板块。
二、古代回避制度对审计独立性的借鉴之处
审计作为我国国家治理体系的重要组成部分和“权力笼子”的主要板块，通过监督检查财政财务收支的真实合法效益性和开展党政主要领导干部经济责任审计，具有看住钱和盯住权的法定监督职能。这种职能要求审计必须具备不为任何关系所束缚的超然独立性。审计在我国历史上属于台谏系统的有机组成部分，因此当时的确保台谏独立运行的回避制度安排对当今仍有极其珍贵的参考价值。除了传统的防裙带姻亲的亲属回避、防州郡乡党的籍贯回避和防厚己薄人的职务回避三大板块之外，对促进审计独立性有借鉴意义的还有以下方面：
（一）嫌隙回避。北宋的《庆元条法事类》将“曾有宿怨者”作为避嫌的内容之一。“官吏之有嫌隙不和者，率许相避”，这条宋律规定同样施用于台谏职事回避。嫌隙回避对于促进台谏官对其文官及同僚的独立言事原则起到了不可忽视的积极作用，使台谏官员们真正能在论谏弹劾时无所顾避，各尽言事，不为任何关系牵绊，也为了防止台谏官办公时夹杂私嫌窃怨，或者朋比为奸，渎妨公职。北宋元祐年间，殿中侍御史贾易论劾苏辙，当苏辙出任台长时，贾易也“引前嫌求避”，改任官度支员外郎。南宋高宗时，刘大中任监察御史，“以尝论长民兄正民罪，乞避之”，于是同任台官的李长民便自请出任州郡太守。应当说，嫌隙回避是众多回避情形中较难操作的一种，但也是最值得回避以防审计对象与被审计对象之间因私废公或者假公济私损害独立性的情形。
（二）交往回避。交往回避，古称谒禁，也是台谏职事回避的重要规定之一，其根本目的是唯恐台谏官因出谒、受谒其他官僚而植党结派，分为出谒和受谒。前者是台谏官出门拜谒其他相关人员，后者是接受其他相关人员的登门拜谒。在淳化诏令中就规定，“御史台不得接见宾客”，宋仁宗时期又进一步明确为“三院御史除朝参，非公事不得出入”，庆历朝又明令“除朝参，非公事不得乱出入及看谒”。当然，违犯谒禁规定的也会受到严厉的惩处。如，乾道年间，左司谏施元之与起居郎林机就曾因“身居出纳言责之地，朋比相通”而被双双罢官。审计组与被审计单位的成员间在审计期间及其前后的一段时间内私相拜谒和人际往来，审计人员应谢绝回避；否则，这种拜谒可能泄露审计工作秘密和损害审计独立性。
（三）同学回避。同窗、校友和师生关系也是有碍审计独立性的一种关系圈。对此可能造成的负面影响，历代统治者都特别警惕。宋真宗时著令：御史台所劾公事，凡涉及同科同年及第者，“自今回避”。这要求对台谏官所论劾的官僚中有其同科同年及第者必须回避。清朝将亲属回避进一步扩大到门生回避，防止个别官员朋比结党或门生故吏遍天下，形成气候绑架朝廷。鉴于康熙朝发生的明珠和索额图窝案，雍正曾为此专门严词申饬，科考中形成的师生关系在以后的任职中皆须回避。审计组与被审计单位之间的成员中也不乏同学校友，这种情形若不力行回避，则无法杜绝有法外牵念故旧的不独立行为发生。
此外，如遇到交叉回避情形，则是当事人必须回避的。所谓交叉回避，就是当官员的身份属性和特定的任务产生矛盾时需要回避时可能遇到涉及亲属回避、地域回避、同学回避和嫌隙回避等两种以上回避情形重叠出现的一种特殊情况。它在回避制度中虽不占主要地位，但如遇到这种集众多嫌疑于一身的，当事人于法于纪和于情于理都是必须果断回避的。
三、当前回避制度在审计中实施现状
（一）当前法律法规中的回避原则阐释。回避制度是公务员制度的重要组成部分，通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，进而减少因亲属关系等人为因素对行政工作的干扰。《公务员回避规定（试行）》（中组发〔2011〕31号）第十条“公务员应当回避的公务活动包括：（二）监察、审计、仲裁、案件审理”，明确指出审计是必须回避的公务活动之一。《中华人民共和国公务员法》（中华人民共和国主席令第35号）第68条到第70条分别对任职回避、地域回避和公务回避分别进行界定，第71条则规定“公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避”，然后机关再对其申请进行审查并作出是否进行回避的决定。这种依靠利害关系人自身主动申请回避的制度设计无疑在很多方面都存在致命缺陷，它受制于党性原则、职业操守和个人道德等诸多主观因素，这都造成了对审计独立性的干扰。《中华人民共和国审计法》（根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第20次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正）第13条和《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）第18条也强调，当审计组成员可能损害审计独立性时，应依法要求相关审计人员回避。《中华人民共和国审计法实施条例》（国务院令第571号）第12条则对回避情形进行了简略的概括，要求审计人员应当申请回避，或者被审计单位也有权申请审计人员回避的情形分别为：“（一）与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的；（二）与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的；（三）与被审计单位、审计事项、被审计单位负责人或者有关主管人员有其他利害关系，可能影响公正执行公务的。”但上述回避情形只囊括了血缘姻亲关系、经济利益关系和利害关系三种较为笼统的关系；且其规定“ 审计人员的回避，由审计机关负责人决定；审计机关负责人办理审计事项时的回避，由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。”但实际操作层面上，审计机关负责人很难有确凿的决策依据去执行回避制度。
（二）回避制度在审计过程中的运用。我国审计制度中的回避元素撷取了中国历史回避制度的精华。当前的审计派出制度是职务回避制度的创造性运用，它打破了传统的监督思维定式，采用直接派驻机构和不确定审计对象来规避长期对口监督可能产生的潜在寻租机会，极大地保障了审计过程和结果的双重独立性。然而，这种制度仅是一种较为中观的制度安排，可使得审计机关与被审计单位或者部门之间通过制度回避而不建立某种特殊的灰色联系，无法真正规避个体之间可能存在应回避而未回避可能导致的灰色关联。
四、造成回避制度实施不彻底的原因分析
近年来，审计发现的许多因任人唯亲、选人不淑、举人不慎的官员腐败案件无不沉痛的印证了事前在执行回避制度上打折扣这一点。当前回避制度的执行情况是存在总体原则，缺乏具体细则，仅能执行到单位层面，很难规范个体层面。除了我国现行回避制度尚未明确对违犯行为的惩治细则外，造成回避制度难以有效执行的原因主要还存在以下方面：
一是缺乏回避的具体惩治细则。现行的《公务员回避规定（试行）》的第五章“管理与监督”内容中仅是对不执行回避规定进行惩戒的宽泛表述，审计组没有可参照执行的具体条文，这导致执行回避原则存在极大的机动空间和回旋余地。决定要求，“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”，也更加凸显了我国在完善任职回避方面法律法规的重要性和迫切性。此外，再加上审计任务的繁重性、审计时间的紧迫性、审计力量的有限性等因素交叉作用，使得每次执行审计任务时候若考虑回避原则，常常可能会遇到无将可用、无兵可使的尴尬境地。
二是执行回避制度的成本因素。在审计独立性和效率性之间的权衡取舍，最大考量就是包括人力成本、资源成本和机会成本在内的成本因素。首先，专业人才的稀缺性是导致回避原则难以充分施行的关键因素。其次，机会成本也是牵制回避施行的一个重要因素。现行考核体系下，许多审计组和审计人员在选择审计项目常常会出于年终考核目的而挑肥拣瘦，进而结合业务特点形成特定的审计偏好。这造成许多专业审计人员更愿意呆在某一个自己擅长的项目上做深做透某一个案件信息，而不乐意因临时需要回避而被调动到另外一个潜在成果可能不是很突出的“贫瘠”项目上。此外，审计人员从甲地的一个项目调往乙地的另一个项目经常需要投入不菲的差旅成本、组织协调成本和培训成本等费用，这常常也是一个重要考量因素。这些都导致回避原则在具体到人的操作环节上难以真正有效实施。
三是道德风险和信息不对称因素。任何一个团队都存在集体观念，为了维护团队利益，则会对接纳其他可能因回避而调换的新成员产生一种排斥心理，同时被调配的人员也会对进入新环境产生一种抵触情绪。而排斥心理在一定条件下则可能转变为防御性和抵触性道德风险，抵触情绪则可能演化为某种迁就惰性。主要表现在：其一是审计组为获取考核成绩而不愿其他人取代或者插手进而分享成果的防御性道德风险；其二是攫取潜在个人利益或集体诉求而不愿其他人知情或担心被揭发的抵触性道德风险。其三是业务专业性与调配的不确定性之间的内在矛盾。长期从事特定审计岗位久而久之会形成一种专业惯性，这种得心应手使得审计人员更乐意从一而终，不愿意临时被抽调到其他非对口专业岗位上，也使得审计组在执行回避时存在一定的迁就惰性。至于信息不对称因素，主要是缘于没有详实可参的员工关系清单，审计组负责人在遴选队伍成员时缺乏切实可用的决策参考。
五、借鉴古代回避制度对保持审计独立性的政策建议
回避制度是将权力关进制度笼子众多政策环节的重要一环，是一种防止各种敏感关系带来利益关联和制衡权力寻租的预防性制度，是反腐败体制机制创新和制度保障的重要抓手，对于促进反腐倡廉和防止阶层固化都具有重要意义，有利于推动形成科学有效的权力制约和协调机制。回避制度的有效执行无疑将有利于推动审计服务国家治理，进一步从规避个体道德风险方面强化审计独立性。
一是运用现代信息技术手段，推动审计人员信息的透明化。将审计人员关系谱络登记在册、动态更新，将需要回避的同学、同乡、同事等关系群体进行收集规范形成一个动态更新的数据库，将个人信息编码化，形成血缘圈、地缘圈及同学圈等关系圈的回避清单。在审计项目遴选审计人员形成审计组的时候，通过将审计人员备选名单与被审计单位的人员花名册进行关系匹配，从人员组成上保证审计过程的独立性。
二是制定回避规定的责任追究和惩戒细则。研究厘定可能影响审计独立性的关系类型，根据类型清单评估制约审计过程可能衍生的审计风险和廉政风险大小，再按照风险大小制定相对应的责任追究和惩戒细则，将责任追究具体化、程序化和制度化，发挥惩戒处治的震慑效应，最大限度的规避审计风险和防控廉政风险。当然，为妥善解决审计组人力资源不足与审计任务紧迫性之间的矛盾，研究人员可以根据制定回避类型清单的优先次序矩阵，即分为强制性回避类型和选择性回避类型，以便审计组在选择人员执行回避规定时有规章可循、有条款可依、有清单可参。
三是加强复合型人才培训力度，培养出更多的“四手”审计人才，增强专业审计人员的可替代性，降低执行回避制度的门槛。在组成审计组时最大限度的考量上述回避原则的关键要素和评估不回避的潜在风险，从人员组成上促进审计独立性和降低审计风险。同时，将回避制度作为审计监督特别是经济责任审计的一个重要内容，在地方党政领导干部任期经济责任审计项目中关注回避制度的执行情况，切实做到回避制度执行监督有抓手，推动国家治理不断完善。
审计作为国家治理体系中的重要一环，发挥着权力监督的“紧箍咒”作用，其独立性是保障各项审计工作公正有效的先决条件。显然，回避制度是一种制衡权力和防治腐败的预防性制度，其实施的优劣程度与审计独立性存在很强的正相关性，回避制度在中国已经有长久的实践经验，实施好回避制度，必然对当今保持审计独立性发挥重要的作用。（章争鸣）
参考文献：
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5.白钢（主编）.中国政治制度通史.人民出版社. 1996年12月版.第6卷 宋代p701-713、第9卷 明代 p435-436、第10卷 清代 p544-552；
6.张婷.古代官员任职回避制度及其现代启示.中共成都市委党校学报.2010年第5期；
7.吕建中.中国古代的人事回避制度及其意义.青海民族学院学报（社会科学版）.2007年7月
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