已进入而立之年的政府审计，是国家治理的一个重要组成部分，其经历着逐渐成长和不断完善的过程，同时对国家治理也发挥着积极的作用和影响力。面对不断变化和发展的经济社会，政府审计只有在加强自身绩效水平的基础上，才能使其在监督其他国家机关时显得更有公信力。
二、开展审计机关绩效评价的必要性
开展审计机关绩效评价是绩效审计发展的必经之路。审计机关作为绩效审计的执行主体，加强自身的绩效管理也就显得尤为必要。
（一）开展审计机关绩效评价适应政府行政改革需要。政府部门同样也需要绩效评价，英美澳等发达国家早在20世纪70年代就率先在公共部门和政府机构推行了绩效管理。近年来，我国也已经将政府部门绩效评价作为行政改革的目标之一。作为政府部门之一的审计机关，其绩效管理伴随着政府绩效评估和管理的深入，也在不断加强。地方审计机关不仅面临着地方政府的绩效考核，同时也接受着上一级审计机关的考核。
（二）开展审计机关绩效评价有助于发挥免疫系统功能。审计机关绩效情况直接影响着其免疫系统功能的发挥，只有对自身绩效开展评价，才能改善工作中存在的不足，提高审计效率和效果，更好的发挥审计职能。
（三）开展审计机关绩效评价是绩效审计发展的需要。近年来，我国政府机构改革正在如火如荼的进行中，建设服务型政府已势在必行。审计机关正在逐步对国家机构的各项工作开展绩效评价，促进其提高服务效率和效果，从而服务于国家治理。审计机关作为开展绩效审计的主体，必须身先士卒。
（四）开展审计机关绩效评价符合成本效益原则。审计机关资源有限，面对日益增加的审计任务，突破这一瓶颈已迫在眉睫。对于地方审计机关而言，人少事多，政府交办项目、条线项目以及组织部委托的大量经济责任审计项目等早已应接不暇。高效的工作能力，适当的运行成本，也是审计机关开展绩效评价的主要目标。
三、绩效评价目标和主要内容
审计机关绩效评价，是确定绩效评价目标、内容、建立评估指标体系、选择评估方法、程序以及评估结果运用等一系列的活动过程，以促进审计机关改善管理，提高工作能力。审计机关绩效评价目标是：通过自身绩效全面评价，寻找不足，降低行政运行成本，建立节约高效型审计机关。因而，绩效评价的主要内容有：审计目标的实现程度、机构运行的成本与效益、报告信息使用者的满意程度、审计技术方法的创新能力、审计人员能力素质和队伍建设等。
四、基于平衡计分卡理论的绩效评价指标体系构建
科学构建绩效评价指标体系是实现审计机关绩效评价结果科学、客观和准确的决定性因素。审计机关绩效评价指标的建立，必须基于全面、系统、定性与定量相结合、可操作性等原则。同时，需要考虑政府机构改革趋势、社会公众期望和人员素质能力等因素，科学设置一套定量和定性结合的指标体系，能够全面、真实、准确反映审计机关绩效情况。
平衡计分卡理论由哈佛大学教授罗伯特·卡普兰与诺朗顿研究院执行长戴维·诺顿于1992年共同创立。根据平衡计分卡理论建立审计机关绩效指标体系的过程如下：首先，要了解审计机关的战略目标及发展规划。其次，对战略目标和规划进行分解，划分出保证战略目标实现的关键维度。最后，根据识别出的关键维度，分析和确定每一维度下相应的绩效指标，形成层次分明的绩效评价指标体系。按照平衡计分卡理论，组织总体绩效主要涉及四个方面：财务维度、顾客维度、流程维度、学习与成长维度。
（一）财务维度
财务审计是审计机关的看家本领。公众往往也是通过“数字”来看审计成效。在财务方面可以设置的绩效评价指标有：预算执行率(实际执行金额占当年预算的比例)；投入产出率(产生的可衡量货币收益与所花费成本的比率)；增收节支率（增收节支金额占当年审计资金数的比例）；查处违纪违规金额率（查处违纪违规金额占当年审计资金数的比例）；人均收益值(可直接衡量货币收益与审计人员总数的比值)；项目收益值(可直接衡量货币收益与被审计项目总数的比值)等。
（二）顾客维度
顾客维度主要表现在提供高质量的产品和服务的能力。重点关注顾客对产品或服务的满意度。由于审计机关服务对象的特殊性，顾客应包括所有利益相关者，如被审计单位、政府领导、社会公众等。该维度可以设置的绩效评价指标有：审计建议采纳率(审计建议被采纳条数占提出建议总数的比例)；案件线索移交率(移交的线索条数与审计项目总数的比值)；审计报告采用率（被领导批示或上级部门采用的报告数占当年审计报告总数的比例）；出台政策率(根据审计建议，政府或相关部门出台法律法规及制度数占提出建议总数的比例)；审计报告公开率(公开审计报告数占总项目数的比值)；公众满意率（根据年度民意测评结果）等。
（三）业务流程维度
完善的组织内部以及业务流程是顺利开展审计工作的重要保障。审计机关在关注审计成效的同时，更要关注机关内部管理及相关业务流程执行的有效性。在这一维度，实施审计项目管理是保证审计效率的关键环节。此外，近年来，审计监督实践领域在不断拓宽，除传统财务审计外，绩效审计等也逐步得到了发展。该流程层面可以设置的绩效评价指标有：审计计划执行率(审计完成项目数与当年总项目数的比例)；平均审计项目耗时天数(完成项目总工时数与完成项目总数的比值)；超时项目比例（超过预定执行时间的项目数占完成项目总数的比例）；绩效审计项目率(绩效审计项目数占总项目数的比例)；信息系统审计开展率（开展信息系统审计项目数占总项目数的比例）等。
（四）学习和成长维度
人才的储备和培养是组织发展的动力。对专业性强，业务素质要求高的审计工作而言，只有培养高素质的专业人才，审计才能出成效，才能立威信。实现审计机关的学习与成长，可以通过培训、交流、案例讨论会等形式，使审计人员在理论知识、工作技能等方面得到提高，提升审计人员的综合素质。学习与成长维度可以设置的绩效评价指标有：人均培训次数(即年度培训次数与机关审计人员数的比值)；人均外出交流次数(外出学习、交流访问次数与机关审计人员数的比值)；人均科研论文发表率(即审计人员在各级刊物上发表的文章数与机关审计人员数的比值)；上一级审计机关考核排名(根据上一级审计机关的考核结果)；年度考核合格率(年度考核为称职的人员数占机关审计人员数的比例)。
通过对地方审计机关目标和以上四个维度的分析，地方审计机关绩效评价指标体系整理如表4所示：
|
表4 地方审计机关绩效评价指标体系 |
|
总目标 |
维度 |
具体目标 |
绩效评价指标 |
备注 |
|
提高审计机关总体绩效，建立节约高效型审计机关（T） |
财务维度（A1） |
提高审计效率 |
预算执行率(A11) |
|
|
投入产出率(A12) |
|
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|
增收节支率(A13) |
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降低审计成本费用 |
查处违纪违规金额率(A14) |
|
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|
人均收益值(A15) |
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|
促进财政增收节支 |
项目收益值(A16) |
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||
|
其他(A17) |
|
|||
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顾客层面（A2） |
提高被审计单位满意度 |
审计建议采纳率(A21) |
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|
|
案件线索移交率(A22) |
|
|||
|
审计报告采用率(A23) |
|
|||
|
出台政策率(A24) |
|
|||
|
提高审计机关的公信力 |
审计报告公开率(A25) |
|
||
|
公众满意率(A26) |
|
|||
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其他(A27) |
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|||
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业务流程维度（A3） |
提高审计服务质量和效率 |
审计计划执行率(A31) |
|
|
|
平均审计项目耗时天数(A32) |
|
|||
|
超时项目比例(A33) |
|
|||
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改善内部流程 |
绩效审计项目率(A34) |
|
||
|
信息系统审计开展率(A35) |
|
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|
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其他（A36） |
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学习和成长维度（A4） |
提高审计人员素质和学习技能 |
人均培训次数(A41) |
|
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|
人均外出交流次数(A42) |
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提高审计人员创新能力 |
人均科研论文发表率(A43) |
|
||
|
|
上一级审计机关考核排名(A44) |
|
||
|
培养适应发展要求的审计人员 |
年度考核合格率(A45) |
|
||
|
其他（A46） |
|
五、地方审计机关绩效评价指标体系模型构建及应用
绩效评价涉及内容广，有定性指标，也有定量指标，难以进行相互比较，评价难度很大。运用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)[上世纪70年代初，美国运筹学家T．L．Saaty教授开发的一种灵活、简单、可操作性强的多准则、多维度的问题决策方法。]，可以解决较为复杂、模糊决策难的问题。这种方法融合了定量与定性的研究方法，可以将复杂问题进一步分解为若干构成因素，并且引入了两两因素相对于决策目标重要性的比较分析，确定最底层评价指标的权重数，计算总体绩效值，能够相对科学、准确地做出决策。
运用层次分析法对地方审计机关绩效评价模型构建的基本步骤如下：首先建立相对于决策目标的递阶层次结构模型，确定最底层的各项评价指标；然后通过各评价指标的相对重要性比较，建立每一层次的重要性判断矩阵；再对每一层次的单排序结果和层次总排序进行一致性检验；确定最底层各项评价指标的权数，最后汇总至决策目标层，得出总体绩效值，从而评价审计机关的绩效是否具有优势。
下文将通过A市和B市地方审计机关的相关数据，运用层次分析法对两市审计机关总体绩效展开比较研究。
第一步，根据上述平衡计分卡理论，确定绩效评价体系各项指标模型（见图5.1）。
|
|
图5.1 地方审计机关绩效评价体系模型 |
第二步，建立重要性判断矩阵。建立判断矩阵的核心是要对判断矩阵内的两两指标相对目标层的重要性进行判断，而不是直接进行目标层的比较，从而增加了比较的准确性。经过综合考虑，充分咨询专家后，得出了对地方审计机关绩效评价体系各指标间的重要程度判断的结果。
第三步，判断排序结果一致性检验。根据AHP理论，一致性检验包括层次单排序一致性检验和层次总排序一致性检验。经计算，上述指标体系判断结果通过层次单排序和层次总排序一致性检验。
第四步，得出各指标值权数。地方审计机关绩效评价各项指标权数如表5.1所示。
|
表5.1 地方审计机关绩效评价各项指标权数表 |
|
总目标 |
维度 |
各维度权数值 |
绩效评价指标 |
指标权数值 |
对总目标的权重 |
|
提高审计机关总体绩效，建立节约高效型审计机关（T） |
财务维度（A1） |
0.3733 |
预算执行率(A11) |
0.0494 |
0.0184 |
|
投入产出率(A12) |
0.4194 |
0.1566 |
|||
|
增收节支率(A13) |
0.0655 |
0.0245 |
|||
|
查处违纪违规金额率(A14) |
0.1175 |
0.0439 |
|||
|
人均收益值(A15) |
0.1483 |
0.0554 |
|||
|
项目收益值(A16) |
0.1999 |
0.0746 |
|||
|
顾客层面（A2） |
0.4439 |
审计建议采纳率(A21) |
0.232 |
0.1030 |
|
|
案件线索移交率(A22) |
0.0672 |
0.0298 |
|||
|
审计报告采用率(A23) |
0.1898 |
0.0843 |
|||
|
出台政策率(A24) |
0.0599 |
0.0266 |
|||
|
审计报告公开率(A25) |
0.0598 |
0.0265 |
|||
|
公众满意率(A26) |
0.3913 |
0.1737 |
|||
|
业务流程维度（A3） |
0.1146 |
审计计划执行率(A31) |
0.4693 |
0.0538 |
|
|
平均审计项目耗时天数(A32) |
0.2176 |
0.0249 |
|||
|
超时项目比例(A33) |
0.2126 |
0.0244 |
|||
|
绩效审计项目率(A34) |
0.0452 |
0.0052 |
|||
|
信息系统审计开展率(A35) |
0.0553 |
0.0063 |
|||
|
学习和成长维度（A4） |
0.0682 |
人均培训次数(A41) |
0.1665 |
0.0114 |
|
|
人均外出交流次数(A42) |
0.3606 |
0.0246 |
|||
|
人均科研论文发表率(A43) |
0.0671 |
0.0046 |
|||
|
上一级审计机关考核排名(A44) |
0.3642 |
0.0248 |
|||
|
年度考核合格率(A45) |
0.0416 |
0.0028 |
A市和B市的各项指标完成情况如表5.2所示。
|
表5.2 A市和B市的各项指标完成情况表 |
|
维度 |
绩效评价指标 |
A市 |
B市 |
备注 |
|
财务维度（A1） |
预算执行率(A11) |
O．98 |
0.94 |
|
|
投入产出率(A12) |
82.11 |
85.93 |
|
|
|
增收节支率(A13) |
0.03 |
0.05 |
|
|
|
查处违纪违规金额率(A14) |
12.48 |
13.87 |
|
|
|
人均收益值(A15) |
7.65 |
4.68 |
亿元 |
|
|
项目收益值(A16) |
5.58 |
9.07 |
亿元 |
|
|
顾客层面（A2） |
审计建议采纳率(A21) |
0.6 |
0.82 |
|
|
案件线索移交率(A22) |
0.15 |
0.35 |
|
|
|
审计报告采用率(A23) |
35.87 |
23.68 |
|
|
|
出台政策率(A24) |
1.5 |
2.8 |
|
|
|
审计报告公开率(A25) |
8.4 |
7.7 |
|
|
|
公众满意率(A26) |
95 |
98 |
|
|
|
业务流程维度（A3） |
审计计划执行率(A31) |
98.45 |
97.4 |
|
|
平均审计项目耗时天数(A32) |
35 |
28 |
|
|
|
超时项目比例(A33) |
3.5 |
1.5 |
|
|
|
绩效审计项目率(A34) |
15 |
30 |
|
|
|
信息系统审计开展率(A35) |
5 |
10 |
|
|
|
学习和成长维度（A4） |
人均培训次数(A41) |
2.95 |
4.54 |
|
|
人均外出交流次数(A42) |
0.03 |
0.05 |
|
|
|
人均科研论文发表率(A43) |
10 |
15 |
|
|
|
上一级审计机关考核排名(A44) |
20 |
15 |
排名第一计算为20分，第二15分，以此类推 |
|
|
年度考核合格率(A45) |
100 |
100 |
|
|
表5.3 A市和B市总体绩效情况 |
|
维度 |
绩效评价指标 |
A市 |
B市 |
|
财务维度（A1） |
预算执行率(A11) |
0.0181 |
0.0173 |
|
投入产出率(A12) |
12.8553 |
13.4534 |
|
|
增收节支率(A13) |
0.0007 |
0.0012 |
|
|
查处违纪违规金额率(A14) |
0.5474 |
0.6084 |
|
|
人均收益值(A15) |
0.4235 |
0.2591 |
|
|
项目收益值(A16) |
0.4164 |
0.6768 |
|
|
顾客层面（A2） |
审计建议采纳率(A21) |
0.0618 |
0.0844 |
|
案件线索移交率(A22) |
0.0045 |
0.0104 |
|
|
审计报告采用率(A23) |
3.0221 |
1.9951 |
|
|
出台政策率(A24) |
0.0399 |
0.0745 |
|
|
审计报告公开率(A25) |
0.2230 |
0.2044 |
|
|
公众满意率(A26) |
16.5013 |
17.0224 |
|
|
业务流程维度（A3） |
审计计划执行率(A31) |
5.2948 |
5.2383 |
|
平均审计项目耗时天数(A32) |
0.8728 |
0.6982 |
|
|
超时项目比例(A33) |
0.0853 |
0.0365 |
|
|
绩效审计项目率(A34) |
0.0777 |
0.1554 |
|
|
信息系统审计开展率(A35) |
0.0317 |
0.0634 |
|
|
学习和成长维度（A4） |
人均培训次数(A41) |
0.0335 |
0.0516 |
|
人均外出交流次数(A42) |
0.0007 |
0.0012 |
|
|
人均科研论文发表率(A43) |
0.0458 |
0.0686 |
|
|
上一级审计机关考核排名(A44) |
0.4968 |
0.3726 |
|
|
年度考核合格率(A45) |
0.2837 |
0.2837 |
|
|
合计 |
41.3367 |
41.3771 |
|
六、结论
本文通过运用平衡记分卡理论，结合地方审计机关实际情况，探讨建立地方审计机关绩效评价指标体系。利用层次分析法技术，将定性与定量指标相结合，通过指标间的两两比较，计算出各项明细指标对总目标的影响程度，建立了地方审计机关的绩效评价模型，并运用该模型对A市和B市的总体绩效情况进行比较。通过模型的应用，地方审计机关不仅可以跟其他审计机关比较，也可以对同一审计机关不同年度的绩效进行比较分析。根据各项指标的比较结果，在审计职能深化和扩展、业务流程、审计实践创新以及人才培养和交流学习等方面加以改进，提高审计机关自身绩效水平。（沈娟）
主要参考文献：
1. 陈莉、陈雄智、薛青山，国家审计机关绩效评估指标构建与分析[J], 财会通讯，2010（11）
2. 何英华，平衡计分卡在审计部门绩效评价中的应用[J],现代审计与经济，2007（1）
3. 张文婧，我国审计机关绩效管理的缺失和构建路径[J]，审计经济与研究，2008（1）
4. 李平，国家审计机关绩效评价研究[D],武汉理工大学，2012
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