环境绩效审计在经济责任审计中的探究与应用
马召(山东省聊城市审计局)
【发布时间:2014年03月03日】
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    当前,领导干部经济责任审计已经成为地方审计机关的一项重要工作。随着经济的不断发展,生态环境状况不但越来越为大众所关注,而且成为衡量地方主要领导是否称职的重要标志。党的十八大报告将生态文明建设列入中国特色社会主义建设一个重要组成部分。刘家义审计长在全国审计工作会议上把进一步加大对民生资金和生态环保项目的审计力度,维护人民群众利益作为2014年审计工作六个方面之一。面对新形势、新要求,在环境保护审计中应把握好审计重点,对环境保护审计加以深化。    
    一、资源环境方面存在的现状和突出问题
    (一)资源消耗量比较大。在快速发展经济过程中,一些地方资源消耗大,消耗大必然带来废弃物排放量大。过度的消耗不可再生自然资源,同时也造成了严重的污染。(二)环境主要污染物排放指标量大,大气污染相对严重。(三)污水处理能力不足。污水处理规划设计普遍存在“重厂轻网”现象。污水处理厂设计规模偏大,管网却不配套,直接导致实际来水量严重不足。因为污水处理管网配套建设作为市政环保项目,一般属于政府财政全额投资范围,地方配套资金迟迟不能到位。虽然各县(市区)污水处理厂均建成并投入使用,但由于污水处理厂建设个数相对较少,更加上管网不完善等原因,其对城市工业、生活污水集中处理能力还是不够理想。污水集中处理率较低。(四)履行环境保护目标责任书落实情况缺乏行之有效的考核和监督。如发改委节能降耗工作机制是否健全,节能执法和监管职责履行是否到位,是否存在违规或盲目审批高耗能、高污染等产业政策限制的项目等问题;环保部门是否严格环境执法检查和环境评价,依法严格征收排污费,是否存在对违规排放等案件监管不到位或以罚代管的问题等。在实际的审计实施过程中,审计组特别关注了考核情况,查看环保目标和任务执行情况是否真正考核到位、考核结果是否真正纳入干部政绩中去。(五)环境污染案件屡查屡犯。(六)建设项目环境评价情况未完全实施到位。由于环保部门和招商、发改部门具体职能不同,部门之间存在信息孤岛,在各个县(市区)均不同程度存在新上项目环评手续未及时办理甚至未经过环境评价就开工建设的现状。(七)排污费征收难问题。    
    二、针对现状和问题,深化环境保护审计的重点
     (一)将审查环保资金使用与治污成效相结合。单看环保部门、财政部门的资金安排与计划不能掌握排污费征收情况,还必须对企业进行必要的延伸调查,特别是企业治理污染的成效。
    1.重点关注项目竣工投入运营后,是否达到设计能力或环境治理标准,是否造成损失浪费。
    2.对项目投产后的实际产量、成本、质量进行核实,并与项目设计文件中规定的指标进行比较,分析实际生产能力是否达到设计要求。
    3.审查是否存在重视执行期管理,轻视项目后期管理,影响效益发挥的问题。
    4.审查有无因立项不准、管理不善、决策失误等原因造成项目投资失败,未达到预期效果的问题。
    (二)环境保护重点项目建设及监测情况。重点审计城镇污水处理设施及配套管网以及重点流域水污染防治项目;电力、氧化铝等高污染企业的脱硫设施等项目,要特别注意审计环保设施的运行的有效性。在实际的审计中, 例如有的环保部门监察支队人力有限,面对众多排污企业,进行实时监管难免力不从心,近年来环保部门每年都投入大量资金用于环保能力建设,试图通过建立远程监控系统、预警系统等方法来对企业排污情况实施监控。但从实际运行状况看,有些效果并不理想。开展环保资金效益审计特别是对环保资金效益进行评价时,审计人员就感觉依据不足,审计风险较大。审计人员可从环保资金效益的角度,提出在当前一些企业环保意识、法律意识尚不强的情况下,对有限的环保资金,如何更好地发挥资金的效益进行评价,并提出切实可行的意见与建议。通过审计,督促企业自觉履行节能减排主体责任;摸清企业在节能减排设施建设中存在的困难,呼吁加强政策和资金支持力度;引导企业履行社会责任,正确处理经济利益和社会效益、眼前利益和长远利益的关系,加大资金投入和技术改造力度等。
    (三)各地区各部门履行环境保护责任情况。地方政府是履行环境保护责任的主体和第一责任人,应重点审计该区域环境保护工作问责等制度建立、考核和监督情况;环境保护目标和任务逐级分解、落实到位情况;责任主体是否明确,未完成目标和任务问责情况。对地方政府有关部门履行责任情况也要加强审计,如发改委节能降耗工作机制是否健全,节能执法和监管职责履行是否到位,是否存在违规或盲目审批高耗能、高污染等产业政策限制的项目等问题;环保部门是否严格环境执法检查和环境评价,依法严格征收排污费,是否存在对违规排放等案件监管不到位或以罚代管的问题等。例如在审计实施过程中,对该区域和上级政府、本级政府和各乡镇(街道办事处)目标生态责任书签订情况、履行情况和考核情况的审计予以关注,特别关注考核情况,查看环保目标和任务执行情况是否真正考核到位、考核结果是否真正纳入干部政绩中去,将政绩考核与环保责任挂钩,实行环保效益评价“一票否决”制度。将任期内的环保效益情况,作为领导干部职务晋升的重要前提和标准。
    (四)合理界定环保审计中领导干部在发展“绿色经济”的直接责任和主管责任。
     在直接责任方面,一是加强经济指标真实性审计,重点分析政绩成本,监督和制约不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等行为,促进领导干部树立“绿色”政绩观。二是突出重大经济事项决策程序和效果审计,对推动结构调整和转变经济增长方式、促进经济可持续发展的职责履行情况予以监督和评价。
     在主管责任方面,关注国家环保政策和节能降耗指标的贯彻执行情况审计、环保专项资金的征收、管理和使用情况的审计、建设项目环境影响评价制度执行情况审计以及对重点环境公共支出的效益性审计。
    (五)审计关注涉及人民群众的环境污染事件及给人民群众带来的损失等问题。在近期的审计中,发现了很多屡查屡犯的环保案件,造成了很大的生态影响和民生危害,应引起当地党委政府的高度关注。环保审计需要将环保投资指数、公众对环境保护满意度、环境事故发生频率等指标以合理权重纳入评价体系,推进领导干部履职情况的全面、客观、公正评价。
    (六)关注并初步建立环保指标评价体系。在审计过程中,结合审计人员审计的其他领域,包括政府部门、财政部门,在审计执行国家财政经济政策情况时,对环保资金投入及节能减排专项资金投入指标是否达到法定增长比例以及投入效果如何要特别关注;对环保资金等社会事业投入指标情况,分析财政投入的增加数、增长率指标,反映地方主要领导对基础设施建设及公益事业的重视程度要特别关注。初步建立环保指标评价体系:包括生态环境影响评价指标体系,环境污染评价指标体系(大气污染评价体系、温室效应评价体系、噪声评价体系等)。通过环保指标评价体系的初步建立,进一步推动审计工作,特别是县(市区)一把手经济责任审计工作。
    (七)环保资金发挥整体效益情况。沿着资金主线,重点审计环境保护专项资金的筹集、分配、拨付、使用是否规范;结合环保建设项目的进展,特别注意审计资金是否被闲置、截留、挪用及重大违法违规等问题。在审计过程中,在审前调查和账面数据取证的基础上,顺着资金的流向,重点延伸到资金的最末端,到项目现场及项目承办单位进行核实取证,延伸审计至最末端。不仅仅关注资金“用到哪” ,更要关注项目“有什么用”,资金是否真正发挥整体效益,取得了真正的绩效作用,真正服务于民生。
    
    三、从近期环保审计实践来看,环境保护审计存在的困难有以下方面
    (一)环保审计专业性强,审计定性评价难。表面上看,环境审计的目的是为了追踪了解环保专项资金的筹集、使用和管理情况,本质上是对环保资金的经济性、效果性、效率性进行审查,进而提出审计意见和建议。而这一审查效果是要用环境保护技术和环境保护数据来证明与支撑的。这对审计业务是一个超越,属于环境保护专家的工作范畴。在实际审计过程中,我们遇到了对区域性环境审计中的各种环境监测技术标准和环境监测操作技术不了解等瓶颈,但审计人员不能被动地等靠,要努力掌握相关的环境保护技术与方法,并具有分析与判断环境保护数据的能力与功力。
    (二)部门关联性强,审计人员需要群策群力才能达到预期目标。在县(市区)领导干部经济责任审计中,每个行业或领域均存在环境保护问题;也必然存在环境保护审计的问题。而各行业或领域的环境保护内容、技术、标准、特点又各不相同。其中包括招商引资项目的环评问题、土管局管辖的土地环境问题等。所以必须加强与各部门的协调。在县(市区)领导干部经济责任审计中,诸如主要污染物排放控制计划指标、节能减排控制指标和详细考核等文件,可以向上级考核机关及环保机关总量办、监测中心协助提供并核对,以提高效率和准确度;二是加强与环境监测单位的协作,请求在监测技术上给予指导,并提供相应的仪器设备,必要时借用专业人员对项目进行技术监测;三是加强与城建规划、国土、招商等部门的协调,请其提供整体建设规划、招商项目等资料,了解整体规划建设方案和区域建设等基本要求。这么做的目的是得到这些部门在专业技术方面和有关政策方面的支持和帮助,使环境审计工作顺利进行,实现环境审计的预期效果。
    (三)环境绩效审计不足。对在对一些环境专项资金审计中,虽然资金性质涉及生态环境保护内容,但审计方式还是从资金到资金财务收支审计模式,主要关注资金使用效益,较少关注业务管理问题和政策执行情况,对环境法规体系、环保政策的建立和执行情况的审计仍缺乏应有的关注。 另外环境绩效审计还没有一个操作性比较强的审计指南。而作为一项实践性很强的工作,没有一定的理论知识储备,开展这项工作的困难就很大。
    
    四、针对环境保护审计存在的困难,审计部门应采取相应的对策
    (一)审计组要建立环境保护审计与其他专业审计相结合、相协调的整体工作格局。在经济责任审计中,一定要结合项目情况和特点确定资源环境审计的内容与重点,开展环境保护审计工作。加强各审计组及审计组成员之间协调与关联,把各审计成员在各项审计中与环境保护审计相关的情况进行串联、梳理、提炼,使审计成果与审计信息得到最优化运用。在实际的审计过程中,结合审计组其他审计人员审计领域,包括政府部门、财政部门、招商部门、国土部门、发改部门等,把分散到各领域的环境保护审计成果进行集成,形成宏观性、整体性的审计情况,以达到更好的效果。
    (二)以传统的财务为基础,探索适合环境绩效审计的特定的方式方法。要改变以往财务审计单纯查账的方法,要针对生态、环保资金投入“点多、面广”和政策性强等特点进行审计,诸如立项环节着重检查立项依据的充分性、合理性;资金分配环节注重检查资金拨付的及时性、足额性;管理使用环节着重检查资金管理使用的合法合规性;验收环节着重检查项目完成进度、项目质量是否达到了预期目标,建成后是否得到充分利用,后续管护措施是否健全有效等。 
    (三)及时总结推广好的经验和做法,推动环境审计全面深入开展。近几年,审计署和一些地方审计机关组织开展了不少有关环境方面的审计项目,探索出了不少好的做法和经验。应尽快总结这些做法和经验。同时,通过组织环境审计项目、加强有针对性的培训、召开环境审计研讨会、推广环境审计规范等方式,加强对各地环境审计工作的指导,使地方审计机关能够围绕当地环境保护工作的重点,结合当地的主要环境问题开展审计,逐渐形成适合各地情况的环境审计模式。(马召)
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