加强转圈粮监管措施浅析
刘升华(审计署广州办)
【发布时间:2014年01月07日】
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    【摘要】“转圈粮”是粮食流通领域存在的顽疾,也是监管部门长期关注的重点和难点。2013年底的中央经济会议和中央农村工作会议把粮食安全摆在了重要位置,要保障国家粮食安全,必须加大转圈粮问题查处力度。本文介绍了转圈粮的背景知识、监管措施、监管难点以及相关建议,具有一定的创新性。
    【关键词】转圈粮 监管 粮食 安全
     
     2013年12月召开的中央经济工作会议部署了2014年经济工作的六大任务,其中首要任务是切实保障国家粮食安全,中央农村工作会议也指出解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。民以食为正,粮食安全问题关系国计民生。“转圈粮”是粮食流通领域存在的顽疾,也是监管部门长期关注的重点和难点。由于转圈粮的隐蔽性较强,手段频出,监管的难度大大提升。要保障国家粮食安全,加大转圈粮问题查处力度势在必行。
    
    一、转圈粮的背景知识
    (一)转圈粮的概念。每到粮食收购季节,监管部门出台的政策频频提到要防止收购中出现“转圈粮”。什么是转圈粮?转圈粮是一种约定俗成的说法,并没有官方的定义。百度百科中提到:“所谓‘转圈粮’,是指粮库在托市收购前给面粉厂等企业打招呼,让其帮助拍下前几年收储的陈麦。等到实际收购时,粮库再从企业手中把小麦买回。小麦在交易过程中并没有离开粮库,仅仅是粮库和企业之间的虚假交易,原地‘转了个圈’后,就能为粮库带来一笔新的财政补贴收入” 。实际上,随着该问题的屡查屡犯,为了以假乱真、逃避监管,转圈粮也会存在真实的物流,粮食也会真正离开粮库,出库、运输及重新入库的过程有时也相对完整。
    
    (二)相关粮食政策。这里的粮食主要指小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮等。涉及的粮食政策主要有三类:第一类是针对粮食经营、宏观调控、质量监管的政策。如《粮食流通管理条例》(2004年国务院令第407号)、《粮食质量监管实施办法(试行)》(2005年国家发改委等7部委联合发文)等;第二类是针对中央储备粮管理的政策。如《中央储备粮管理条例》(2003年国务院令第388号)、《中央储备粮油轮换管理办法(试行)》(2001年国家粮食局等三家单位联合发文)。针对国家临时收储粮的政策较少,实际工作中是参照中央储备粮进行管理;第三类是针对最低收购价粮食收购管理的政策。为贯彻落实国家最低收购价政策,切实保护种粮农民利益,确保收储的最低收购价粮食数量真实、质量安全,每年国家发改委等六家单位在收购季节来临前,联合出台当年的执行预案。如《2013年小麦最低收购价执行预案》等。
    
    (三)相关财政金融政策。目前国有粮食公司存储的粮食主要分为五类:最低收购价粮食(俗称托市粮)、中央储备粮、国家临时收储粮(含临时进口粮)、地方储备粮和商品粮(俗称贸易粮)。前三种属于中央政策性粮食,粮权属于国务院,地方储备粮粮权属于地方政府,商品粮为企业自主经营的粮食。这五类粮食享受的财政金融政策略有不同。收购时,中央政策性粮全额使用农发行政策性贷款资金并享受国家财政贴息(轮换贷款除外),地方储备粮使用农发行贷款资金并享受地方财政贴息,商品粮也使用部分农发行贷款资金但不享受国家财政贴息。存储时,中央政策性粮享受每年每斤定额的保管费补贴等国家财政补贴,费用包干,超支不补,节余留用,地方储备粮享受地方财政补贴,商品粮不享受国家财政补贴。销售时,中央政策性粮销售享受销售价差补贴,商品粮自负盈亏。由于中央政策性粮享受的财政补贴较多,转圈粮经过虚假交易后,最终的形态多是中央政策性粮。
    
    二、主要监管措施
    (一)事前防范。转圈粮问题历来是监管部门长期关注的重点,财政、发改、粮食等相关监管部门围绕收购、贷款、拍卖等各个环节出台了各种监管措施,防止出现转圈粮。如在风险较高的拍卖环节,为了避免出现转圈粮,我国现行的粮食交易市场拍卖规则规定对参加拍卖的主体进行了限定,对流程进行了明确规定,对资金来源进行了界定,负责存储粮食的相关单位不能从拍卖市场拍入粮食,
    
    (二)常态监管。为了维护粮食市场的流通秩序,抓好国家粮食宏观调控政策的落实,国家粮食局等监管部门将转圈粮等顽疾列为常年监管的重点,并进行了严厉的查处。2011年、2012年、2013年,国家粮食局连续三年出台的当年粮食流通监督检查工作要点中明确提到要严肃查处转圈粮等违规行为。连续数年的持续常态监管,有效遏制了转圈粮等问题的发生。
    
    (三)专项检查。为了保障国家粮食安全,2013年上半年,中央巡视组进驻了相关粮食企业,进行相关检查。2013年2至6月,为切实加强粮食库存管理,夯实宏观调控物质基础,国家发展改革委、国家粮食局、财政部、中国农业发展银行四家决定,联合组织开展2013年全国粮食库存检查工作。该项工作历时近半年,对全国粮食库存账实相符、账账相符情况,存粮食质量与卫生安全情况,储备粮轮换情况,政策性粮食补贴拨付使用情况,企业仓储管理及收购资格情况等进行了全面检查。此外,纪检监察审计等部门也组织过相关检查,有效查处了转圈粮等违法违规行为,维护和促进了国家粮食安全。
    
    三、监管的难点
    (一)现金交易。要查处转圈粮问题,首先要核实粮食是不是真正从农民手中购买。尽管监管部门要求收购时要尽量通过转账等非现金渠道进行,实际粮食收购环节依然伴随着大量的现金,难以核实粮源。许多农民都愿意将粮食在田间地头尚未收割时就卖给粮食经纪人,现金交易为主。收购企业往往以买粮的名义将利用众多个人账户进行大额提现,资金去向不明。
    
    (二)分散拍卖。以前在粮食交易市场上拍卖的粮食都是整仓拍卖,转圈粮虚假交易的手续比较简单,涉及的交易主体数量也比较少。随着转圈粮现象的频发,粮食交易市场一般不允许整仓拍卖,一仓粮食会分为数笔至数十笔标的号进行拍卖。同一买受人的购入量是受到严格限制的,每次购买小麦的数量不得超过本企业一个月的加工用量,一个月累计购买量不得超过一个半月的加工用量。如果是转圈粮,一定会有多方参与造假,而且各个环节都相对隐蔽。
    
    (三)零星运输。在每年的收购季节,大部分收购回来的粮食还是以汽车运输为主。单车的容量是一般数吨至数十吨,运费大多由卖方承担,在收储库点留下的资料非常少。一仓粮食可能涉及数百辆汽车,要证明这些物流的真实性,需要很大的工作量,给监管工作带来了一定难度。
    
    (四)实物难辨。一批粮食经过真正的物流环节,通过层层运输后又回到原仓库,很难从肉眼来鉴别出是原来的那批粮食。转圈粮问题如果是内外勾结,常规的入库检测将是形同虚设。如果没有专门的技术人员以及经过专门的检测程序,监管人员既难以识别一批粮食是新粮还是陈粮,也难以判断是存放一两年普通陈粮还是存放多年的陈化粮。
    
    四、相关建议
    转圈粮问题存在着巨大的危害。一是危害国家粮食安全。国家可能将粮龄数年以上面临变质风险的转圈粮作为新粮储备,部分变质转圈粮可能流入口粮市场形成食品安全隐患。二是损害农民利益。转圈粮严重影响农民种粮积极性,容易产生农民“卖粮难”问题。三是扰乱了粮食市场秩序。各地粮食交易市场上存在的转圈粮,干扰了正常的拍卖秩序,损害了公平交易的原则。四是容易滋生腐败。转圈粮往往涉及骗取巨额财政资金以及利益输送。为保障国家粮食安全,必须严堵转圈粮监管漏洞。笔者建议:
    
    (一)加快粮食体制改革进程。国有粮食系统是转圈粮问题高发领域,源于双轨制运行。目前国有粮食公司采用政策性业务和经营性业务兼营的战略。一方面国有粮食公司担负着承担国家战略储备以及进行市场调控的职能,在粮食市场处于裁判员的地位,另一方面国有粮食公司又是粮食市场的竞争企业之一,通过买卖粮食获取盈利,在粮食市场也属于运动员。双重身份使得国有粮食公司享受了大量的财政补贴,又在市场经营上形成了一定的垄断。另外,随着粮食体制改革的推进,地方粮食局等单位对市场监管职能逐渐弱化,给常规监管增加了难度。应进一步加快粮食体制改革的进程,优先保障国家政策性业务,明确经营性业务的领域范围。
    
    (二)加强监管部门的沟通协作。转圈粮问题涉及国家发展改革委、国家粮食局、财政部、卫生部、国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督委、农发行等多家单位。特别是最低收购价粮等政策性粮的粮权属于国务院,监管部门执法往往需要联合执法。应进一步建立健全监管部门间的长效协作机制,并明确牵头部门。
    
     (三)加强粮食交易市场监测。转圈粮异常的交易行为在粮食交易市场大多有迹可寻。交易主体、交易方式、交易对象、交易频率等交易特征也会存在一定的规律。建议借鉴证券市场对异常交易等行为的监测方式,加强对粮食交易市场的系统监测。
    
    【参考文献】
    [1] 杨纯.为国家储备粮加上“安全锁”[N].中国航天报,2013(11.14):001
    [2] 谷东智.国粮局:严查转圈粮出库难顽疾[N].粮油市场报,2011(5.5):A01
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