基于国家治理视角下经济责任审计初探
戴永杰(江苏省东海县审计局)
【发布时间:2014年01月06日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    【内容摘要】党的十八大和全国“两会”描绘了今后一个时期国家建设发展的宏伟蓝图,也对审计事业的发展提出了要求、指明了方向。我们必须牢记国家审计的使命和职责,以新思维、新思路、新举措,努力践行十八大精神,服务地方经济社会发展。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”,落实在经济责任审计工作上,则是牢牢把握“资金流向”“权力职责”“管理程序”三条主线,在不断扩大审计覆盖面的基础上,突出对重点部门和重点单位领导干部的审计,突出对重点事项和重点资金的审计,并将地方和部门落实中央“八项规定”相关要求的情况作为经济责任审计的重要内容,建立健全经济责任审计的程序操作规范,完善对象计划管理、审计结果评价、加强部门协调监督,审计结果运用整改等,真正“把权力关进制度的笼子里”。
    【关键词】经济责任审计 审计方式 评价方法 
    
    刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。实际上,基于国家治理这一崭新视角,经济责任审计因其对我国政治、经济发展的独特作用而显示出强大的生命力。经济责任审计对于加强干部的监督管理和党风廉政建设,从源头上预防和治理腐败行为,维护财经秩序,推进依法治国,促进党政领导干部正确履行经济责任和促进领导干部提高执政能力具有重要现实意义。随着我国政治、经济的发展,经济责任审计必然会得到进一步发展和深化,经济责任审计也将在审计内容、审计方法、审计评价等方面日益呈现出与传统财政财务收支审计显著的区别,将成为一项由审计机关和各相关部门共同参与实施、共同利用结果的审计工作,经济责任审计也将在更广泛的领域和更深的层次上发挥更直接的作用。

    那么,经济责任审计如何根据国家治理的目标来调整审计工作的方向,以便更好的服务于国家治理呢?笔者认为,经济责任审计应当遵循“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则有计划地进行。审计机关实施经济责任审计应当遵循其特有的规律,需要审计人员在传统的审计方式、方法的基础上不断探索适合经济责任审计需求的有效审计方法和审计评价方法。把促进领导干部依法履职、维护民生、推动改革、促进发展作为经济责任审计工作的出发点和落脚点,有效发挥审计“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。在新形势下如何做好经济责任审计工作,笔者也进行了认真思考,现将自己的浅见归纳出来,以供参考。
    
    一、把握审计程序,力求客观公正
    把提高审计质量、减少和化解审计风险作为经济责任审计工作的重要目标,要抓好3个阶段9个方面的工作。第一是计划安排阶段:一是召开经济责任审计工作联席会,研究制定本年度经济责任审计项目计划。二是局党组讨论,按照联席会通过的项目计划,确立审计组,根据项目的实际情况进行分配。三是审计组做好审前准备工作,明确主审、助审、工作人员,严格工作纪律、廉政纪律等,制定审计方案,确立审计目的、任务、方法、步骤。第二是工作开展阶段:首先是下达审计通知书,审计组召集被审单位相关人员,发放审前调查表,征求关注事项。其次做好审中分析,局分管领导及组长要定期不定期检查了解审计工作进展情况,广泛听取各方面的意见和反映,及时召开审中分析会解决各种问题,及时调整审计重点和方向,切实提高审计质量。三是问题约谈,审计组在审计过程中发现一些重大问题及帐务不清等事项,要及时约谈相关当事人,了解问题真相,弄清来龙去脉。第三是评价总结阶段:首先是审计反馈,各审计组在项目审结后,及时向相关领导汇报审计基本情况,商讨是否还有新的要求,审计组根据审计结果和会商情况出具审计报告征求意见稿并向被审单位征求意见。其次是审计评价,根据被审单位反馈意见对审计结果进行审计评价,确保审计结果事实清楚、定性准确、处理合法。三是审理鉴定总结。建立审计工作四级复核制度,召开审务会议,严格把好违纪违规问题的定性处理关,审计组要对项目的审计方案、审计程序和审计过程中出现的问题进行总结,作为今后工作的参考,以利完善提高。
    
    二、整合审计资源,搞好拓展延伸
    经济责任审计要始终围绕党和政府的中心工作,深刻领会李克强总理的“用制度管权、管钱、管人,给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒’”。重点关注“宏观政策执行、惠民措施落实、经济社会安全、重大决策绩效和干部廉洁自律”五项内容,增强审计内容、重点的针对性和实用性。这方面要做好五个结合:一是经济责任审计和财政审计相结合,把领导干部依法履职和重点审计财政支出结构、流向、绩效结合起来,促进社会公共服务均等化,实现财经秩序健康运行。二是经济责任审计与投资审计相结合,把领导干部科学履职和重点审计投资方向、产业、政策结合起来,促进财政资金使用效益,实现建设程序规范化;三是经济责任审计与环境资源审计相结合,把审计领导干部创新履职和重点审计环境资源管理体制、机制、方式结合起来,促进生态文明,实现经济社会可持续发展;四是经济责任审计与企业财务收支审计相结合,把审计领导干部勤政履职和重点审计企业资产、负债、效益结合起来,促进企业自主创新,实现产业升级,增强核心竞争力;五是经济责任审计与民生审计相结合,把领导干部廉政履职和重点审计各项民生项目、基金与资金结合起来,促进民生改善,实现各项惠民保障政策、措施落实到位,实现社会和谐稳定。
    
    突出三个重点:一是以领导干部经济决策权为重点,加强对项目投资、招商引资、举债融资、政府采购、资产处置和企业改制等重大经济事项进行审计,促进领导干部提高科学决策、依法决策、民主决策能力。二是以领导干部经济管理权为重点,加强对领导干部所在地区、部门、单位的经济总量指标,发展能力指标,群众生活质量指标和社会贡献指标等关键指标数据进行审计,促进领导干部提高管理水平、服务经济社会的能力。三是以领导干部经济政策执行权为重点,加强对领导干部贯彻执行党的方针政策、国家经济政策,财经法纪,“三公经费”和廉政纪律等遵守情况进行审计,促进提高领导干部执行政策的能力和自我约束能力。拓展延伸审计:有条件的经济责任审计项目,可以在实施过程中,发挥调查的宏观性、时效性、灵活性等特点,吸附开展专题审计延伸调查工作,特别关注那些对资金量大、预算外收入和国有资产多、专项资金集中、有行政性收费和罚没收入的单位。社会影响较大、经济问题比较突出的单位和部门。群众意见大、反映问题集中的单位和个人的经济事项,从政策、制度和管理层面深入解剖存在的问题,分析深层次原因,提出有针对性的建议,以丰富经济责任审计内容,更大程度上发挥审计监督在宏观经济管理上的建设性作用。
    
    三、前移审计关口,全面分析评价
    前移审计监督关口是经济责任审计监督由事后监督向事前监督转变的重要措施,也是充分发挥经济责任审计预防作用的重要途径。积极探索“先审计、后离任”的模式,逐步推进经济责任审计与其他专项审计的统筹结合,通过联席会议对一些任期满三年或组织纪检建议任中审计的单位和个人,做到审前共商、审中互动、审后运用。更加注重从体制、机制、制度层面发现和分析问题,提出改进和完善的建议,促进被动治标向主动防范转变,早审计、早发现、早整改、早防范,把问题解决在萌芽状态,最大限度地减少领导干部因管理不善或决策失误造成的损失,做领导干部履职的“防火墙”。
    
    目前,实施经济责任审计的主要难点是评价审计事项,由于审计对象涵盖范围广、性质又不一,不同部门和不同单位领导干部之间的经济责任内容又有很大差异,对领导干部评价什么、怎么评价和依据什么评价、评价到什么程度,还没有一套比较科学的、统一的、便于操作的标准和办法。因此,评价时按照“权责对等,以权定责、以责定审、以审定评”的原则,探索建立起具有示范效应的审计评价体系,既要评价经济指标,还要评价社会指标和环境指标;既要评价经济活动的结果,还要评价其对社会事业的发展和可持续发展的影响;既要评价领导干部任期内的显绩,还要评价领导干部任期后的隐绩。同时还要注重从会议纪要入手,收集非会计资料,一看决策制度,二看决策依据,三看决策程序,四看决策效果,“谁决策谁负责”,“谁主管谁负责”,权力在哪里,责任就在哪里。注意把直接责任、间接责任和下属的责任区别开来,确保审计结果可信、可靠、可用。
    
    因地制宜、独立、客观、公正和谨慎地实施评价工作,力求评价公正准确。一是坚持客观性原则,以审计事实为依据,不带主观成份,以写实手法做出评价;二是坚持准确性原则,审计评价用语准确,不用修饰语言,不评价审计范围外的事项;三是坚持全面性原则,不用单个事实或指标评价被审计人履行经济责任的整体情况,要全面分析审计结果和事实。
    
    四、加强审计协作,促进结果运用
     经济责任审计工作要服务“党管干部”的宗旨,审计结果运用要突出领导干部“守法、守纪、守规、尽职”重点。联席会议成员单位要通力合作,把制度创新、整体联动贯穿于经济责任审计的计划管理、组织实施、科学评价、结果运用和责任追究及情况反馈等关键环节,把领导干部经济责任履职情况作为干部考评的重要内容,使之常规化、程序化、制度化,能够促进领导干部廉洁勤政。把审计结果与干部管理和使用相结合,并将其作为考核评价领导干部的重要参考依据,形成监督合力,重点是围绕“四权一廉”加强经济责任审计的问责问效,不断提升经济责任审计的工作价值。
    
    建立经济责任审计数字化台账。对领导干部经济责任审计的结果进行梳理汇总,并按被审计责任人和单位统一建档,实行台账式管理。台账记录的违规违纪事项既包含往年数据,又有本期有关数据的新变化,通过对比分析,发现权力运行中带有普遍性、规律性和倾向性的问题,提出标本兼治的审计意见和建议,客观、公正反映领导干部的工作过程中对审计整改的综合情况,一目了然,有利于警醒领导干部自觉整改。
    
    对经济责任审计结果要跟踪审查,即将上次经济责任问题整改纳入本次经济责任审计内容,把本次审计的开展纳入经济责任审计范围,把审计整改情况作为审计报告的内容之一,促使审计整改工作落到实处。并将其作为评价单位负责人的一项重要指标,形成抓整改、促规范、强管理的良好氛围。
    
    经济责任审计是加强干部管理监督和建立健全问责机制,促进党的执政能力建设的重要措施,是促进领导干部贯彻落实科学发展观,推动经济社会又好又快发展的重要保障,是加强对权力运行的监督和制约,有效惩治和预防腐败的重要手段。建立完善整改工作机制,围绕审计整改报告、审计整改工作督查、审计整改结果通报,完善相关举措,形成有效的整改工作机制。强化审计整改,针对经济责任审计查出的问题,细化整改要求,进一步落实整改部门和责任人,同时辅助以考核措施,将被审计单位对问题的整改落实情况及上报及时性纳入审计工作考核,力促整改有明显成效。
    
    我们应该站在推动提升国家治理水平的高度,完善经济责任审计责任界定标准和领导干部评价标准,在实际工作中突出审计重点,拓展审计方法,提高审计效率,利用好审计结果,真正发挥经济责任审计在国家治理方面应有的作用。(戴永杰)
    
    【参考文献】  
    [1]董大胜:《中国政府审计》,中国时代经济出版社,2005年8月第一版。
    [2]于玉林、项文卫:《审计管理学》,中国时代经济出版社,2009年7月第一版。
    [3]尹平,戚振东:《国家治理视角下的中国政府审计特征研究》,审计与经济研究,2010 年5 月。     
    [4]郎正清:《经济责任审计在促进政府治理中的作用》,南京财经大学学报,2006年第6期。
【关闭】    【打印】