浅析餐厨垃圾资源化审计方法
周雨晨 陈益新 魏立新 徐寅啸(江苏省苏州市审计局)
【发布时间:2013年12月16日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    摘要:近年来,中央和各级地方政府相继出台了一系列餐厨垃圾管理的政策和措施,用于餐厨垃圾方面的投入也逐年加大,但地沟油事件仍层出不穷,其中不法商贩当然是罪魁祸首,但是法律监管体系与技术的不完善,处理方式的不完善、政府机关监管力度不够也催生了一些食品安全事件的发生。本文将以A市餐厨垃圾管理项目为基础,结合笔者工作实际,就餐厨垃圾资源化审计的社会背景、必要性及方法谈谈自己的体会。
    关键词:餐厨垃圾 审计 地沟油
    
    俗话说"民以食为天",食品是人类赖以生存发展的重要基础,中国人在饮食上的讲究更是闻名世界。但随着我国经济发展和生活水平的提高,餐厨垃圾管理问题也困扰着我国城市管理者。A市在处理餐厨垃圾方面走出了第一步,立法立规建立一系列措施解决了一些问题,由此为审计提供了一个全新审计对象,此次审计探索既填补了审计实践中的空白,又积累了宝贵的经验。
    
    一、餐厨垃圾资源化审计的社会背景
    (一)餐厨垃圾资源化审计的定义
    餐厨垃圾是一种城市有机固体废物,可以分为泔脚和废弃食用油脂两类,泔脚是指除居民日常生活以外的食品生产经营者在食品生产经营活动中产生的食物残余、食品加工废料。废弃食用油脂是指餐厨垃圾中的油脂以及油水混合物和经油水分离器、隔油池等分离处理后产生的油脂等,俗称地沟油。餐厨垃圾具有很高回收价值,废弃食用油脂也可作为生物柴油或化工原料回收利用,因此资源化处理是对餐厨垃圾管理的根本之策,对餐厨垃圾资源化审计是指独立的审计机关及其工作人员依法履行职责,对餐厨垃圾资源化管理的适当性、合法性、完整性、合理性以及补贴资金管理使用的规范性,进行监督、审查和评价的活动。
    
    (二)A市餐厨垃圾资源化发展进程
    1.餐厨垃圾日常管理情况
    A市政府对餐厨垃圾管理工作非常重视,出台餐厨垃圾管理办法,率先启动餐厨垃圾的资源化利用项目,确定主管部门和协管部门,并与相关企业签订协议授予A市的餐厨垃圾进行收集、运输和处置的特许经营权,财政以一定的标准给予企业收运补贴。
    
    2.餐厨垃圾资源化项目建设情况
    A市共投入泔脚收运车28辆,地沟油收运车40辆,2012年完成泔脚收运量为111722.72吨,日均305.25吨;地沟油收运量9389.04吨,日均25.65吨,2011-2012年共生产生物柴油9737.3吨,饲料17644.37吨。A市餐厨垃圾资源化项目建设共分两期,一期实际处理能力达到300吨/日,目前二期正在试车,处理能力也达到300吨/日,理论上基本能满足A市餐厨垃圾处理需要。A市于2011年获得国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市称号,获得国家补贴项目建设资金1920万。
    
    3.餐厨垃圾执法情况
    在打击餐厨垃圾非法收运和处置方面,相关执法部门通过多次联合整治,截获餐厨垃圾90吨左右,暂扣非法收运餐厨垃圾的车辆107辆,同时也对非法提炼泔脚油和收储餐厨垃圾窝点进行了查处,铲除了部分非法利用餐厨垃圾的窝点,2012年以来共处理21起案件,处理23人,起诉20人。餐厨垃圾项目有效防止了地沟油和泔脚猪的蔓延势头,有效减少因餐厨垃圾不当处理而对社会造成的危害。
    
    二、开展餐厨垃圾资源化审计的必要性
    (一)餐厨垃圾的性质决定了开展餐厨垃圾资源化审计的必要性
    餐厨垃圾产量巨大,危害程度较高,据测算A市每日产生餐厨垃圾约600吨。在A市餐厨垃圾管理办法出台以前,市区大部分餐厨垃圾被偷偷运往各养殖场和农户,生产泔脚猪和垃圾猪,未经处理的餐厨垃圾中含有大量病菌和毒素;地沟油则被民间小作坊非法收购,经简单加工后可能重新流回至餐桌,对社会的食品安全构成了极大的威胁;同时,部分餐厨垃圾被混入生活垃圾,对城市环境造成了严重危害。
    
    (二)法律法规制定及执行现状决定了开展餐厨垃圾资源化审计的必要性
    A市虽然在餐厨垃圾管理方面出台了许多法规,但也存在诸多问题,如相应法律及政府规章实施年限短,未积累充分的管理经验;虽然明文规定不法处理餐厨垃圾将被罚款,但配套的监管细则如罚款执行、罚款去向和用途也没有出台,难以服众;目前法律对餐厨垃圾资源化处理缺乏一个统一的技术标准,监管机构缺乏对餐厨垃圾原料的检测手段,对地沟油计量控制相对薄弱等问题导致财政补贴依据的计量不够准确。
    
    (三)收运及处理能力不足决定了开展餐厨垃圾资源化审计的必要性
    由于处理能力的不足,A市餐厨垃圾收运缺口在300吨左右;餐厨垃圾处理的一个重要前提是生活垃圾分类投放,A市虽然设立了部分餐厨垃圾分类收集试点,大多数餐厨垃圾产生单位仍与其他生活垃圾混合堆放或者直接排入下水道,缺乏合理的分类收集措施;产生单位也未设立严格的餐厨垃圾管理台账,政府对产生源头的监管较松散。餐厨垃圾处理项目只有部分产品收入,补贴是餐厨垃圾处理技术发展的支撑,A市餐厨垃圾处理厂对餐厨垃圾处理并不彻底,通常将餐厨垃圾液体部分留给城市污水处理系统处理,其中的高盐分不利于微生物生长、易于腐蚀设备,加重了污水处理系统的负担。
    
    (四)环境审计的发展需要决定了开展餐厨垃圾资源化审计的必要性
    党的十八大将生态文明建设上升到一个崭新的高度,环境保护被列为中国的一项基本国策。A市的环保审计经过二十多年的探索实践,在项目组织、审计方法上均获得较快发展,A市在审计项目上安排上关注民生,聚焦社会经济热点,组织了城市水环境综合治理、农业综合开发资金等多个专项审计,同时也不断吸收国外先进的审计经验和方法,以审计"免疫系统"功能和国家治理等理论为指导,揭示资源环保资金使用存在的重大违法违规问题、促进国家资源环保政策贯彻落实等方面发挥了积极的作用。A市在餐厨垃圾管理方面投入了大量的资金,对餐厨垃圾的审计也是顺应时代的潮流,是A市环保审计进一步深化发展的需要。
    
    三、餐厨垃圾资源化审计目标及方法
    面对新形势、新任务和新要求,餐厨垃圾资源化审计更要不断开创新的审计思路、新的审计方法,充分发挥审计“免疫系统”功能作用,使审计监督为人民群众的食品安全保驾护航。
    
    (一)餐厨垃圾资源化审计目标
    本次审计将针对A市餐厨垃圾监管状况进行分析,通过对A市餐厨垃圾管理绩效审计,及时分析、评价和掌握该市餐厨垃圾收运、处理水平和监管现状,摸清餐厨垃圾管理的薄弱环节;查找该市餐厨垃圾存在的重点问题,挖掘提升处理能力的潜力,找到一种切实有效的方法促进A市餐厨垃圾监管体系的建设,有效控制餐厨垃圾引发的食品安全问题,维护社会的安定与和谐。

    (二)餐厨垃圾资源化审计措施及方法    
    1.关注餐厨垃圾管理顶层设计情况
    (1)调查地方政府是否按照国家对餐厨垃圾管理政策的要求,编制本地餐厨垃圾管理规划;将相关指标纳入本地区经济社会发展规划和年度计划,并层层分解落实。
    
    (2)调查城市餐厨垃圾无害化处置设施建设是否按计划实施,财政补贴资金是否投入到位;能否在的规划年度内建成餐厨垃圾处理设施,实现餐厨垃圾无害化处理率达到预期目标。
    
    (3)关注地方政府是否针对餐厨垃圾制定专门的法律法规,其条款是否符合实际,法规的设计在宏观层面是否真正打破了餐厨垃圾利益链,是否因法规条款的问题影响餐厨垃圾执法,社会监督是否在该法规中得以体现等。
    
    2.关注餐厨垃圾资源化项目的监管情况
    (1)调查相关职能部门是否严格执法。审阅城管部门相关执法档案,看对相关违法违规行为是否进行了严肃处理,如调查地方政府是否取缔违规的餐厨垃圾处理厂和地下作坊,是否对违法收运和提供餐厨垃圾的行为进行处罚,使用未经无害化处理的餐厨垃圾饲喂动物等是否得到依法处置,是否对群众举报进行了积极查证和认真处置。
    
    (2)调查地方政府在餐厨垃圾处理厂的日常监管过程中是否存在一些薄弱点。调查监管部门是否建立了餐厨垃圾来源去向的台账,审查餐厨垃圾处理单位是否每季度向有关区的市容环境卫生行政主管部门报告上季度处理的餐厨垃圾来源、数量等情况。另一方面,是否存在对餐厨垃圾处理企业产品销售的控制手段,重点关注处理企业是否将餐厨垃圾中的废弃食用油脂加工后作为食用油经营性使用或者销售。
    
    (3)调查地方政府是否建立严格的环保监测措施。调查餐厨垃圾处理厂是否存在废水、废气处置不当而形成的二次污染等问题,是否与环保部门联合建立严格的环境监测措施,对周围的地下水、地表水、空气进行严格的环境质量控制,是否安装在线监测仪器,并定期检测记录,建立环保台账,
    
    (4)调查餐厨垃圾运行补贴资金管理使用情况。一是关注财政补贴的依据是否充分,标准是否合理,制定之前是否进行充分的调研,并通过政府发文进行确定。二是关注财政补贴是否及时到位。是否按照约定的时间进行足额补贴,是否因财政补贴不到位导致项目运行困难等情况。三是关注餐厨垃圾计量的真实性。首先要利用信息化手段对餐厨垃圾称量系统数据库进行审计,分析是否存在系统自身设计原因影响数据真实性。其次要关注是否有专门机构对垃圾的称量进行日常监管,每月的补贴是否有相应级别的审批,是否存在徇私舞弊的情况。
    
    3.关注餐厨垃圾资源化项目建设运行情况
    (1)调查餐厨垃圾收运体系运行情况
    看餐厨垃圾产生单位是否将废弃油脂委托给有资质的收集单位进行收集运输。首先从工商、卫生等相关部门取得餐饮单位名录,并将该名录同实际签订餐厨垃圾回收合同的单位进行比对,以确认未签合同单位数量、比例,并进一步查找未进行专项回收原因。其次将产生和收运单位每日的餐厨垃圾台账核对是否相符,有无收运单位私自将餐厨垃圾外卖或产生单位将餐厨垃圾提供给非法收运者的情况。
    
    (2)调查餐厨垃圾资源化项目建设及运行情况
    对于在建的餐厨垃圾资源化项目,要调查立项依据是否充分、程序是否合规,调查项目建设是否按计划组织实施,有无因项目本身不切实际或施工进度缓慢等原因造成未完工的问题;对于已投入使用的餐厨垃圾处理厂,调查是否存在处理能力不足、配套设施不到位、处理设施运行不正常或闲置浪费等问题;调查处理后的产成品品质情况,是否建立一整套的质量控制制度,同时采取技术手段使其不能回流餐桌。
    
    (3)调查餐厨垃圾资源化项目建设资金筹集、管理和使用情况
    一是调查资金的筹集情况。通过调查各级财政和企业自筹资金是否已按要求落实到位,有无虚报、重报套取建设资金。二是调查资金的管理情况。通过现场考察,查看项目规划和实施进度表或施工合同,调查地方财政及餐厨垃圾主管部门是否按项目进度及时足额下拨到相关单位。三是调查资金使用情况。调查餐厨垃圾主管部门和项目建设单位有无套取转移、挤占挪用项目建设资金,导致资金流失、贪污腐败等问题。
    
    总之,面对新形势、新任务和新要求,餐厨垃圾资源化审计要不断开创新思路、新方法,充分发挥审计"免疫系统"功能作用,为人民群众的食品安全保驾护航,为环保审计的深化发展贡献自己的力量。(周雨晨 陈益新 魏立新 徐寅啸)
【关闭】    【打印】